作者：席月民（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法室主任、研究員）

　　加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享是國家“十四五”規(guī)劃所確定的重點(diǎn)任務(wù)之一，對提高數(shù)字法治政府建設(shè)水平、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展意義重大。全面建設(shè)數(shù)字法治政府，是新時期黨和國家對政府管理模式、運(yùn)行機(jī)制和治理方式等提出的新要求，核心在于通過政府信息化平臺建設(shè)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的有序共享并提升政府運(yùn)行的數(shù)字化和智能化水平。

　　“公共數(shù)據(jù)”一詞的精準(zhǔn)內(nèi)涵

　　在數(shù)據(jù)的概念譜系中，“公共數(shù)據(jù)”這一概念比“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵更豐富，外延也更廣，使用“公共數(shù)據(jù)”一詞更為恰當(dāng)和科學(xué)。它不但與國家“十四五”規(guī)劃用語保持一致，有利于建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，而且通過預(yù)置公共服務(wù)的概念要素，更有利于推動公共數(shù)據(jù)開放共享及其實(shí)際應(yīng)用創(chuàng)新。

　　相比較而言，“政府?dāng)?shù)據(jù)”著眼于數(shù)據(jù)主體視角，通常將主體局限為行政機(jī)關(guān)，是行政機(jī)關(guān)在依法履職中制作或獲取的各類數(shù)據(jù)?！罢?wù)數(shù)據(jù)”則突出了數(shù)據(jù)內(nèi)容，是政務(wù)服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)在履職中采集和獲取的或者通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式開展信息化建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。除行政機(jī)關(guān)外，該概念將其他國家機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織包含其中。雖然“政務(wù)數(shù)據(jù)”一詞與我國《數(shù)據(jù)安全法》的用語保持了一致，且已被用于國家政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，但“政務(wù)”一詞行政色彩太濃，與該法指稱的國家機(jī)關(guān)無法實(shí)現(xiàn)完全對應(yīng)關(guān)系，在涵攝范圍方面稍顯“詞不達(dá)意”，故仍具有一定局限性?！肮矓?shù)據(jù)”則強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)性質(zhì)，是國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營單位在依法履職或提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。該概念包含了上述“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“政務(wù)數(shù)據(jù)”的所有內(nèi)容，并在外延上繼續(xù)擴(kuò)展至公共服務(wù)數(shù)據(jù)，有助于提升全國一體化政府服務(wù)平臺功能，使國家數(shù)據(jù)共享交換和開發(fā)利用更富有精準(zhǔn)表達(dá)的意義脈絡(luò)關(guān)聯(lián)和內(nèi)在理性標(biāo)準(zhǔn)，因而在立法概念的選擇上更嚴(yán)謹(jǐn)更科學(xué)。

　　制定統(tǒng)一的《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》

　　數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法必須適應(yīng)信息社會法律變革新趨勢。面對當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字法治政府發(fā)展中“先地方、后中央”立法進(jìn)路中的“地方主導(dǎo)”問題，我們需要克服地方立法的固有局限性，積極回應(yīng)統(tǒng)一建構(gòu)公共數(shù)據(jù)開放共享法律制度的現(xiàn)實(shí)需求，及時制定統(tǒng)一的《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》。

　　首先，這是正確處理“政策引領(lǐng)”與“法治保障”關(guān)系的需要。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》確立了“十四五”時期我國法治政府建設(shè)總體目標(biāo)和基本路徑，進(jìn)一步突出了全面建設(shè)數(shù)字法治政府和提高人民群眾滿意度的要求，成為當(dāng)前從技術(shù)與法治兩個維度深入推進(jìn)政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程等制度續(xù)造的新綱領(lǐng)文件。實(shí)踐中，作為全流程一體化在線服務(wù)平臺，國家政務(wù)服務(wù)平臺的建成上線和試運(yùn)營開啟了我國數(shù)字政府建設(shè)新的里程碑，一體化政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅提升，在統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)門戶、服務(wù)事項管理、身份認(rèn)證、電子印章、電子證照、數(shù)據(jù)共享等方面發(fā)揮了公共入口、公共通道、公共支撐三大作用。

　　然而，2022年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，數(shù)字政府建設(shè)仍存在一些突出問題，政府治理數(shù)字化水平與國家治理現(xiàn)代化要求還存在較大差距。為此，該意見強(qiáng)調(diào)，要推動及時修訂和清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與數(shù)字政府建設(shè)不相適應(yīng)的條款，將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的做法及時上升為制度規(guī)范，加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系。制定《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》，既是全面實(shí)施依法治國方略的內(nèi)在要求，也有助于清理和完善我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律體系、為數(shù)字法治政府發(fā)展提供體系化制度性保障，還有利于切實(shí)回應(yīng)問題導(dǎo)向的“政策引領(lǐng)”，依法防范和處置安全風(fēng)險，維護(hù)個人和企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)益。

　　其次，這是統(tǒng)籌處理“中央立法”與“地方立法”關(guān)系的需要。目前，貴州、山西和浙江三省分別有針對性地出臺了《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（2020）、《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》（2020）、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》（2022），貴陽市、沈陽市則分別制定了《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（2017）、《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》（2020）。這些專門的地方性法規(guī)是依法推進(jìn)和保障公共數(shù)據(jù)開放共享的重要立法成果，在積極落實(shí)國家規(guī)劃任務(wù)方面產(chǎn)生了一定的示范立法效果。另外，上海、重慶等地制定了綜合性的數(shù)據(jù)條例，其中上海市對公共數(shù)據(jù)的共享開放、授權(quán)運(yùn)營等作了專章規(guī)定，重慶市則將政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)納入了公共數(shù)據(jù)資源體系，強(qiáng)調(diào)對其實(shí)行目錄管理和分類管理等制度。雖然兩地立法技術(shù)有所不同，但同樣達(dá)到了地方示范立法效果。問題是，上述地方立法在法規(guī)名稱、立法體例、規(guī)制目標(biāo)、適用范圍、制度設(shè)計等層面仍表現(xiàn)出明顯差異，反映出各地在該問題上的不同認(rèn)識。制定統(tǒng)一的《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》，有利于澄清認(rèn)識誤區(qū)，科學(xué)使用法律概念與立法模式，克服“地方主導(dǎo)”立法中在思想認(rèn)識、立法理念、利益保護(hù)、空間效力等方面的固有局限。

　　再次，這是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放共享立法理念轉(zhuǎn)型的需要。全面推進(jìn)政府履職和政務(wù)運(yùn)行的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，必須依法構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力體系和數(shù)字政府全方位安全保障體系，以數(shù)字化改革與創(chuàng)新促進(jìn)法律制度變革，助力政府職能轉(zhuǎn)變。理論上，對于公共數(shù)據(jù)開放共享性質(zhì)的不同理解，決定了不同的立法理念與觀念生成，也直接影響到立法后的制度實(shí)施及其效果。

　　在立法進(jìn)路上，以下兩種思路并不足?。阂皇菍⒐矓?shù)據(jù)開放共享視為現(xiàn)有政府信息公開制度的自然延伸，認(rèn)為通過修改現(xiàn)行《政府信息公開條例》，即可在體制機(jī)制上完成有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)的對接擴(kuò)展。這種認(rèn)識在立法理念上表現(xiàn)為對政府信息公開法律義務(wù)的過度解讀，導(dǎo)致缺乏對公共服務(wù)數(shù)字化與智能化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)觀照，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。二是引入國有財產(chǎn)理論，認(rèn)為通過修改現(xiàn)行《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，在其中增加開放內(nèi)容，將政務(wù)信息資源共享開放納入國有資產(chǎn)管理框架，實(shí)行保值增值目標(biāo)管理。這種認(rèn)識在立法理念上表現(xiàn)為對國有資產(chǎn)評估與市場交易規(guī)則的結(jié)構(gòu)化續(xù)造，因此容易虛化政府的“管理者”角色，強(qiáng)化“所有者”角色，在財產(chǎn)規(guī)則的構(gòu)建中侵蝕政府公共服務(wù)職能。利用公共數(shù)據(jù)資源全面提升公共服務(wù)水平和質(zhì)量，是我國積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享的初衷。數(shù)據(jù)開放共享過程有其自身演進(jìn)邏輯，從各個部門和各個地方自建信息公開網(wǎng)站到打造全流程一體化在線服務(wù)平臺，依法規(guī)制平臺政府及其公共服務(wù)履職已經(jīng)成為數(shù)字法治政府建設(shè)新的重心。確立以平臺政府公共服務(wù)職能為核心的立法理念，是合目的性的立法理念轉(zhuǎn)型目標(biāo)，有利于形成基于公共數(shù)據(jù)開放共享的數(shù)字政府責(zé)任規(guī)則。

　　最后，這是現(xiàn)行有關(guān)行政法規(guī)更新迭代的需要。雖然信息與數(shù)據(jù)兩個詞經(jīng)常被混用，可以互為解釋，但這并不能成為維持現(xiàn)有《政府信息公開條例》《政務(wù)信息資源共享暫行辦法》并行立法模式的理由。現(xiàn)行《政府信息公開條例》著重規(guī)定了政府信息公開的體制機(jī)制、原則、主體和范圍、主動公開和依申請公開、監(jiān)督保障等內(nèi)容，雖然通過增強(qiáng)政府透明度在一定程度上解決了政府?dāng)?shù)據(jù)的“開放”問題，但無法適應(yīng)公共數(shù)據(jù)開放共享所面臨的全新一體化發(fā)展要求，無論是在適用范圍上還是在體制機(jī)制制度建設(shè)上都明顯力有不逮?！墩?wù)信息資源共享暫行辦法》著眼于“共享”，用于規(guī)范政務(wù)部門之間政務(wù)信息資源共享行為，實(shí)行政務(wù)信息資源目錄管理和分類管理，對共享信息的提供與使用、監(jiān)督與保障提出了明確要求。雖然該辦法為公共數(shù)據(jù)共享打下了一定法律基礎(chǔ)，但因其割裂了數(shù)據(jù)開放問題，同樣力有不逮。制定統(tǒng)一的《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》事實(shí)上是為國家政務(wù)服務(wù)平臺及其運(yùn)行進(jìn)行專門立法。從立法進(jìn)路看，與其對過去并行立法模式“打補(bǔ)丁”，不如與時俱進(jìn)“合二為一”統(tǒng)一立法，進(jìn)而完成公共數(shù)據(jù)的收集、歸集、存儲、歸檔、共享、開放、應(yīng)用以及安全保護(hù)等平臺政府責(zé)任規(guī)則的系統(tǒng)制度安排。

　?。ū疚南抵袊鐣茖W(xué)院研究所創(chuàng)新工程項目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治創(chuàng)新研究”階段性成果）