體國(guó)經(jīng)野:中國(guó)省制的由來(lái)與傳承
作者:華林甫(國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“清史地圖集”首席專(zhuān)家,中國(guó)人民大學(xué)清史研究所教授、歷史地理學(xué)研究中心主任)
省級(jí)政區(qū)既代表管理的行政范圍,也彰顯區(qū)域的發(fā)展特色,更與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活息息相關(guān),維系著你我的鄉(xiāng)土認(rèn)同。
《周禮》記載:“惟王建國(guó),辨方正位,體國(guó)經(jīng)野,設(shè)官分職”,故行政區(qū)劃屬于體國(guó)經(jīng)野之道。行省制度從金末濫觴、元朝正式開(kāi)始推行而延續(xù)至今,塑造了中國(guó)行政區(qū)劃體系與區(qū)域發(fā)展格局,影響著社會(huì)活動(dòng)的方方面面。
“省”的來(lái)龍去脈:中央機(jī)關(guān)地方化與歷代行省劃分
目前我國(guó)的政區(qū)層級(jí)有省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)?!笆 钡钠鹪?,可以追溯到久遠(yuǎn)的歷史時(shí)期。
現(xiàn)在的省是地方政區(qū),早期的“省”則為朝廷的中央機(jī)關(guān)。中國(guó)古代史上著名的“三省六部制”主要包括:尚書(shū)省,由漢魏皇帝的秘書(shū)機(jī)關(guān)“尚書(shū)臺(tái)”發(fā)展而來(lái),南北朝時(shí)始稱(chēng)“尚書(shū)省”,其組織機(jī)構(gòu)定型于隋唐,下轄吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部六部,元世祖時(shí)廢;中書(shū)省,始設(shè)于三國(guó)魏,是發(fā)布皇帝詔書(shū)、中央政令的最高機(jī)構(gòu),沿至隋唐成為全國(guó)政務(wù)中樞,明洪武時(shí)廢;門(mén)下省,原為皇帝的侍從機(jī)構(gòu),西晉始稱(chēng)“門(mén)下省”,南北朝時(shí)權(quán)力逐漸擴(kuò)大,隋唐時(shí)與中書(shū)省同掌機(jī)要,并負(fù)責(zé)審查詔令、簽署章奏等,金朝廢。尚書(shū)、中書(shū)、門(mén)下三省各自存在時(shí)間有長(zhǎng)有短,它們并存的時(shí)間則有七百多年之久;六部存在的時(shí)間更長(zhǎng),直到清末新政時(shí)才予以改變。
“行省”本義為中央派朝廷官員到地方行使“省”的權(quán)力。行省制度源頭在魏晉隋唐,原為中央機(jī)關(guān)“省”的派出機(jī)構(gòu),因軍事征伐的需要而臨時(shí)設(shè)置,事畢即撤。金朝后期,內(nèi)憂外患使統(tǒng)治陷于危機(jī),設(shè)置行尚書(shū)省是其加強(qiáng)統(tǒng)治的一種措施。金朝后期曾設(shè)立過(guò)臨潢、撫州、北京、山東、南京、西京等三十多個(gè)行尚書(shū)省,其行省首腦由朝廷委派,可以直接聽(tīng)取朝廷政令而處理軍國(guó)大事,有利于中央集權(quán)。金朝行省制度對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。
如果說(shuō)行省制度萌芽于金朝,那么元朝則是它的確立時(shí)期。金朝稱(chēng)“行尚書(shū)省”,元世祖時(shí)把尚書(shū)省并入中書(shū)省,故元朝派駐地方辦事的機(jī)構(gòu)稱(chēng)“行中書(shū)省”,簡(jiǎn)稱(chēng)“行省”?!靶惺 笔侵醒霗C(jī)關(guān)地方化的結(jié)果。
元朝行省起初是臨時(shí)性機(jī)構(gòu),后因軍事征伐時(shí)間較長(zhǎng),漸成定制,其職能也由只管軍事而變?yōu)榧婀苊裾?。元初行省的設(shè)置和轄區(qū)分合不定,到元成宗大德年間才逐漸穩(wěn)定。元順帝至順元年(1330年)基本維持在一中書(shū)省和十行省的狀態(tài)。中書(shū)省既是中央政府,又直接管轄首都周邊約九十萬(wàn)平方公里的“腹里”政區(qū),十個(gè)行省包括嶺北行省、遼陽(yáng)行省、河南江北行省、陜西行省、甘肅行省、江浙行省、江西行省、湖廣行省、四川行省、云南行省。元朝的行省制度為后世所繼承,一直影響至今。
明洪武初年因襲元制,洪武九年(1376年)改行中書(shū)省為承宣布政使司。洪武十三年(1380年)發(fā)生胡惟庸黨案,朱元璋廢中書(shū)省、罷丞相,原中書(shū)省轄區(qū)直接隸屬于六部,故稱(chēng)“直隸”。從此,中央機(jī)關(guān)不再使用“省”這一名稱(chēng)。也正因如此,“行省”被改置后,轄區(qū)性質(zhì)未變,仍稱(chēng)“行省”或簡(jiǎn)稱(chēng)“省”。永樂(lè)元年(1403年)建北京,十一年(1413年)增置貴州承宣布政使司,十九年(1421年)設(shè)立北直隸(京師),原直隸改稱(chēng)南直隸(南京)。此后終明一代,兩京(兩直隸)十三布政使司成為常制,合稱(chēng)十五省。兩京(兩直隸)是指京師(北直隸)、南京(南直隸),十三個(gè)布政使司是:山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、云南、貴州。
清軍于順治元年(1644年)入關(guān),去掉“北直隸”的“北”字,次年改“南直隸”為江南省,原明十三省不變??滴醭?,析江南省為江蘇、安徽二省,析湖廣省為湖南、湖北二省,從陜西省分出甘肅省,于是形成內(nèi)地十八省。同時(shí),清朝陸續(xù)在邊疆地區(qū)設(shè)立了盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺(tái)五個(gè)將軍轄區(qū);西藏是駐藏大臣與達(dá)賴、班禪共治,青海屬于西寧辦事大臣治理,內(nèi)蒙古則屬于理藩院管轄,全國(guó)的高層政區(qū)治理結(jié)構(gòu)渾然一體。晚清發(fā)生邊疆危機(jī),光緒年間邊疆新建五省,其中臺(tái)灣省在甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后割讓給日本,1945年回歸祖國(guó)大家庭。
民國(guó)年間,熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、寧夏改建為省,川邊改建為西康省,直隸省改名河北省,奉天省改名遼寧省,并且設(shè)立了南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個(gè)特別市,加上原有的23個(gè)省,到1929年時(shí)全國(guó)共有29個(gè)省、7個(gè)特別市和西藏、蒙古2個(gè)地方。特別市于1930年改稱(chēng)行政院院轄市,1947年改稱(chēng)直轄市。1947年舊中國(guó)的政區(qū),有12個(gè)直轄市、35個(gè)省和2個(gè)地方。
1949年中華人民共和國(guó)成立,百?gòu)U待興。截至1951年底,全國(guó)省級(jí)政區(qū)單位調(diào)整為29個(gè)省、8個(gè)行署區(qū)、1個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)和13個(gè)直轄市,共有53個(gè)省級(jí)政區(qū)。1958年底全國(guó)省級(jí)政區(qū)調(diào)整為29個(gè),其中有22個(gè)省、2個(gè)直轄市、4個(gè)自治區(qū)、1個(gè)省級(jí)籌備委員會(huì)(西藏)。1958年至1987年的30年間,設(shè)立西藏自治區(qū),天津恢復(fù)直轄市,增加了兩個(gè)省級(jí)政區(qū)。1988年建立海南省,1997年增置重慶直轄市和香港特別行政區(qū),1999年增置澳門(mén)特別行政區(qū),目前全國(guó)34個(gè)省級(jí)政區(qū)的格局就此形成。
多民族統(tǒng)一國(guó)家與建省模式
疆域由政區(qū)組成,政區(qū)支撐著疆域。依譚其驤院士研究,“歷史中國(guó)”是以清朝完成統(tǒng)一以后、帝國(guó)主義入侵中國(guó)以前的清朝版圖作為歷史時(shí)期中國(guó)的范圍,凡在此范圍之內(nèi)無(wú)論漢族還是少數(shù)民族建立的政權(quán),都是“歷史中國(guó)”疆域的組成部分。據(jù)譚其驤主編《中國(guó)歷史地圖集》第八冊(cè),清朝盛時(shí)疆域東瀕大海,西到蔥嶺、巴爾喀什湖,北起外興安嶺、薩彥嶺,南含南海諸島。歷史上中華民族主要在此地域范圍內(nèi)繁衍生息、設(shè)置政區(qū),創(chuàng)造了燦爛的中華文明。
任何一個(gè)省級(jí)政區(qū)都是中國(guó)的有機(jī)組成部分。省級(jí)政區(qū)的數(shù)量,從古到今大體是逐漸增多的。省級(jí)政區(qū)數(shù)目的增加,與疆域廣狹、民族關(guān)系、開(kāi)發(fā)程度、省域劃分原則有密切關(guān)聯(lián)。在長(zhǎng)期的歷史演進(jìn)中,中華大地形成了中華民族多元一體的格局。元朝疆域廣闊,北至北海(今北冰洋或貝加爾湖)、南含南海諸島,但政區(qū)管理較為粗放,陜西行省管轄了秦嶺之南屬于長(zhǎng)江流域的漢中盆地,湖廣行省從長(zhǎng)江中游一直管轄到海南島、南海諸島,把“犬牙相制”原則發(fā)揮到了極致。明朝時(shí)期,朝廷直接管轄長(zhǎng)城以南地區(qū),所以元朝嶺北、遼陽(yáng)行省都沒(méi)有了,卻設(shè)置了一個(gè)跨江越淮、規(guī)模超大的南直隸,也是運(yùn)用“犬牙相制”原則的結(jié)果。清朝盛時(shí)疆域面積達(dá)一千三百多萬(wàn)平方公里,漢族與少數(shù)民族之間交往交流交融,形成多民族統(tǒng)一國(guó)家,內(nèi)地十八省與邊疆少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行因地制宜的管理體制。
作為中華民族大家庭的中國(guó),地域上是一個(gè)整體,每個(gè)省份都有深厚的歷史積淀??傮w而言,增設(shè)省級(jí)政區(qū)的模式有三種:省內(nèi)分家式、鄰壤切塊式、邊疆開(kāi)發(fā)成熟式。以省內(nèi)分家式產(chǎn)生的新省,歷史上較多,如:明朝北直隸、山東、山西是分解元中書(shū)省的結(jié)果,浙江、福建是從元江浙行省分出來(lái)的;清初江南省分為江蘇、安徽兩省,湖廣省分為湖北、湖南兩省,陜西省分為陜西、甘肅兩省。寧夏與海南建省、重慶直轄市建立,也都是省內(nèi)分家模式。鄰壤切塊式建省的數(shù)量相對(duì)少一些,如明初河南布政使司由元河南江北行省大部和中書(shū)省小部組成,貴州分自四川、云南、湖廣,民國(guó)西康省由四川的雅安以西部分和西藏喀木地區(qū)組成,1949年的平原省分自河北、河南、山東三省等。
邊疆開(kāi)發(fā)成熟式是較為成功的建省模式,如晚清邊疆五省的建立。晚清有海防、塞防之爭(zhēng),海疆與陸疆其實(shí)同等重要。乾隆中期平定準(zhǔn)噶爾部、平定回疆,西域地區(qū)得以故土新歸,故名“新疆”。嘉慶末年,龔自珍寫(xiě)了一篇《西域置行省議》,頗具遠(yuǎn)見(jiàn)。同治年間中亞浩罕國(guó)軍人阿古柏侵占新疆南部、沙俄霸占伊犁,左宗棠收復(fù)新疆后,光緒十年(1884年)新疆建省。因沙俄割占了中國(guó)巴爾喀什湖以東以南五十多萬(wàn)平方公里領(lǐng)土,伊犁已暴露在國(guó)境前線,省會(huì)只得東移到迪化府(今烏魯木齊市)。中法戰(zhàn)爭(zhēng)中,法國(guó)軍隊(duì)一度占據(jù)基隆、進(jìn)攻淡水,臺(tái)灣在軍事上的重要性凸顯,于是光緒十一年(1885年)臺(tái)灣建省。其實(shí),早在乾隆初就有人提議臺(tái)灣建省,沈葆楨于同治十三年(1874年)、袁保恒于光緒二年(1876年)都曾提議臺(tái)灣單獨(dú)建省。清朝東北地區(qū)一直是柳條邊封禁之區(qū),近代中國(guó)失去黑龍江以北至外興安嶺、烏蘇里江以東至海一百多萬(wàn)平方公里土地后,沙俄仍然虎視眈眈,日俄戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)主權(quán)造成嚴(yán)重?fù)p害,形勢(shì)逼迫清政府采取對(duì)策,于是光緒三十三年(1907年)奉天、吉林、黑龍江建省。晚清邊疆五省建立的意義重大,但朝廷缺乏國(guó)家層面建省的長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃,只能被動(dòng)應(yīng)對(duì),令人唏噓。
關(guān)于內(nèi)外蒙古、西藏建省的提議,也始于晚清。雖然清末沒(méi)能實(shí)現(xiàn),但對(duì)后世影響甚大,民國(guó)年間熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、寧夏、西康建省都成為事實(shí)。
省制演進(jìn)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)
行省制度七百多年來(lái)的歷史變遷彰顯著旺盛的生命力;省制長(zhǎng)期保持良好運(yùn)行,并隨時(shí)代的變化而不斷完善與發(fā)展,表現(xiàn)出強(qiáng)大的調(diào)適韌性。從元明清以來(lái)長(zhǎng)時(shí)段考察省制演進(jìn)的規(guī)律性認(rèn)識(shí),要而述之,約有以下數(shù)端:
首先,具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性。七百多年來(lái)的地方管理實(shí)踐已充分表明,省制具有穩(wěn)定的政治文化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。許多省份、省域、省名是元明清時(shí)期確立的。某個(gè)省份一旦建立,盡管省名可能會(huì)更改、省會(huì)可能會(huì)遷移、省境也可能會(huì)有局部的調(diào)整,但該省份作為一個(gè)實(shí)體不僅生命力頑強(qiáng),內(nèi)部結(jié)構(gòu)也比較穩(wěn)定。例如浙江,南宋以來(lái)一直管轄十一個(gè)府級(jí)政區(qū),目前仍有十一個(gè)地級(jí)市。又如,福建號(hào)稱(chēng)“八閩”,從北宋到明朝中期都保持著八個(gè)府級(jí)政區(qū),清朝增加了一個(gè)府級(jí)政區(qū),現(xiàn)代則形成了九個(gè)地級(jí)市。政區(qū)穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn),省制定則社會(huì)定。
其次,具備強(qiáng)大的調(diào)適能力。省制長(zhǎng)期運(yùn)行并不斷適應(yīng)時(shí)代需求,很有韌性。內(nèi)在的調(diào)適能力使省制滿足了歷史時(shí)期向邊疆延伸的需要,所以清朝以來(lái)長(zhǎng)城之外也新增了多個(gè)省份。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái),省制形成類(lèi)型多樣化、組合發(fā)展的趨勢(shì),及時(shí)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)代新需求。從省制政區(qū)類(lèi)型上看,不論是省、自治區(qū)、直轄市還是二十世紀(jì)末創(chuàng)立的特別行政區(qū),都是因時(shí)制宜、因地制宜的。
再次,擁有強(qiáng)大的內(nèi)聚力。政區(qū)是國(guó)家權(quán)力的空間配置,元明清以來(lái)省制演變一個(gè)恒定不變的主軸是歷代中央政府一直掌控、領(lǐng)導(dǎo)著行省,體現(xiàn)了中國(guó)強(qiáng)大的內(nèi)聚力。省級(jí)政區(qū)的設(shè)置彰顯了國(guó)家意志和民族團(tuán)結(jié)。我們的大中國(guó)以省級(jí)政區(qū)為紐帶在歷史時(shí)期已凝聚成一個(gè)整體,各個(gè)民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起,都是中華民族共同體的一分子。
從次,是領(lǐng)土主權(quán)的明證。西漢設(shè)置西域都護(hù),唐朝設(shè)立安西、北庭都護(hù)府,表明新疆自漢唐以來(lái)一直屬于中國(guó)。南海諸島,南宋以來(lái)有“千里長(zhǎng)沙”“萬(wàn)里石塘”等記載,明朝以來(lái)屬于海南島的崖州、萬(wàn)州等政區(qū)管轄,所以盡管海南省1988年才建立,但省域作為一個(gè)整體自宋明以來(lái)就形成了。元朝在澎湖列島設(shè)立澎湖巡檢司,屬于福建行省泉州府晉江縣;清康熙二十二年(1683年)收復(fù)臺(tái)灣及其附屬島嶼,設(shè)臺(tái)灣府,屬于福建??;光緒十一年(1885年)臺(tái)灣建省,為清末二十三省之一。臺(tái)灣自古以來(lái)就是中國(guó)的神圣領(lǐng)土。
最后,是文化認(rèn)同的紐帶。全國(guó)諸省各具特色,省域之間、省內(nèi)各地均存在文化認(rèn)同感。例如,北宋設(shè)立京東路,后分為京東東路、京東西路,金滅北宋后改為山東東路、山東西路,這是作為省名“山東”的來(lái)歷,從此也就有了“孔孟之道、儒家文化起源于山東”的說(shuō)法和文化認(rèn)同。皖南、皖北認(rèn)老鄉(xiāng),也是基于自清初以來(lái)逐漸形成的整體政區(qū)“安徽省”。
省級(jí)政區(qū)的設(shè)置和調(diào)整折射著中華大地的歷史變遷,見(jiàn)證著中華民族多元一體格局的歷史演進(jìn),凝結(jié)著古往今來(lái)豐富的治理智慧。它將自然風(fēng)貌、人文特色、歷史傳承熔鑄其中,既標(biāo)定了地理疆域的劃分,也塑造著每個(gè)中國(guó)人的心靈故鄉(xiāng)。
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