盧鋒

　　東南亞金融危機(jī)后應(yīng)運(yùn)而生的G20在1999年創(chuàng)建之初是部長(zhǎng)級(jí)國際經(jīng)濟(jì)對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制，2008年美國金融危機(jī)爆發(fā)后提升成領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)機(jī)制，十五年來成為世界經(jīng)濟(jì)最重要的對(duì)話合作論壇。隨著全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)演變，近年G20多邊合作面臨新困難。突出表現(xiàn)是俄烏沖突爆發(fā)后是否將這個(gè)地緣政治議題導(dǎo)入G20議程引發(fā)分歧爭(zhēng)端。俄烏沖突同樣影響到2022年G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。除俄烏沖突影響外，印度也利用今年擔(dān)任G20輪值主席國身份搞小動(dòng)作。另外近年美西方國內(nèi)民粹主義和保護(hù)主義思潮影響顯著上升，投射到G20合作領(lǐng)域?qū)е鲁蓡T國在一些重要治理方針問題上出現(xiàn)分歧和倒退。突出表現(xiàn)是從早年倡導(dǎo)自由貿(mào)易與反對(duì)保護(hù)主義立場(chǎng)退步。

　　近年多邊治理推進(jìn)不乏亮點(diǎn)

　　近年某些領(lǐng)域逆全球化沖動(dòng)以及多邊治理局部退步引發(fā)人們對(duì)全球經(jīng)濟(jì)碎片化前景擔(dān)憂，研究人員用平行體系、半脫鉤、準(zhǔn)冷戰(zhàn)等概念推測(cè)上述動(dòng)向的演變前景。這些描述和推測(cè)事出有因也不無道理，然而全面觀察形勢(shì)也需看到，多邊治理領(lǐng)域同時(shí)存在務(wù)實(shí)探索與活躍推進(jìn)一面，通過G20對(duì)話合作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)展的發(fā)生頻率甚至超過早先時(shí)期。對(duì)此簡(jiǎn)略提四個(gè)方面情況作為說明。

　　一是針對(duì)“稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移(BEPS)”問題推進(jìn)國際稅制改革取得重要進(jìn)展。2013年G20圣彼得堡峰會(huì)提出國際稅制改革議題，并委托經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)啟動(dòng)BEPS行動(dòng)計(jì)劃研究，2015年形成第一階段研究成果，此后經(jīng)多年談判和持續(xù)研究到2021年7月形成“雙支柱方案”。支柱I建立繳稅地點(diǎn)新規(guī)則與國家間共享征稅權(quán)新方法，確保數(shù)字密集型或面向消費(fèi)者的跨國企業(yè)持續(xù)開展規(guī)模性業(yè)務(wù)時(shí)，即使在無實(shí)體存在條件下也要在當(dāng)?shù)乩U納稅費(fèi)，因此又稱“數(shù)字稅”。支柱II通過設(shè)立全球最低公司稅率，解決跨國公司將利潤轉(zhuǎn)移至低稅或免稅地來逃避稅收問題，遏制國家間財(cái)稅“逐底競(jìng)爭(zhēng)”沖動(dòng)。2021年10月超過135個(gè)包容性框架成員接受了雙支柱方案。現(xiàn)在看來新方案落地還需較長(zhǎng)磨合期，然而相關(guān)進(jìn)展代表傳統(tǒng)國際稅收治理架構(gòu)的重要突破。

　　二是G20協(xié)同推進(jìn)氣候變化治理。以1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及后續(xù)《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》為標(biāo)志，人類發(fā)展進(jìn)入以聯(lián)合國統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)下應(yīng)對(duì)氣候變化新時(shí)代，G20呼應(yīng)支持治理氣候變化發(fā)揮了特殊影響。2007年G20南非部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議就將經(jīng)濟(jì)問題與氣候問題相聯(lián)系，2009年9月G20匹茲堡峰會(huì)上明確提出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)需重視氣候變化，重申1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的目標(biāo)、條款與共同但有區(qū)別責(zé)任原則等。此后歷次G20峰會(huì)根據(jù)全球氣候變化治理不同階段面臨形勢(shì)提出應(yīng)對(duì)方針和原則，即便是2017年美國退出《巴黎協(xié)定》也未能影響其他成員國堅(jiān)持氣候變化治理的立場(chǎng)和承諾。根據(jù)多倫多大學(xué)G20中心研究人員提供的數(shù)據(jù)，2008-2021年間G20成員國做出有關(guān)氣候變化治理“決策”承諾共116項(xiàng)，對(duì)氣候變化治理進(jìn)程產(chǎn)生推動(dòng)作用。

　　三是G20推動(dòng)引領(lǐng)國際合作應(yīng)對(duì)新冠大流行沖擊。2020年初新冠疫情大規(guī)模流行，不僅給全球公共衛(wèi)生安全帶來百年一遇挑戰(zhàn)，同時(shí)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)造成罕見巨大沖擊。疫情期間G20作為全球經(jīng)濟(jì)首要對(duì)話合作平臺(tái)從不同方面發(fā)力引領(lǐng)推動(dòng)國際合作應(yīng)對(duì)危機(jī)。2020年3月26日，G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)通過視頻會(huì)議召開，發(fā)表《G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)聲明》，倡導(dǎo)和推動(dòng)一系列政策以穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定供應(yīng)鏈及重要醫(yī)療用品及農(nóng)產(chǎn)品政策跨境流動(dòng)。2021年G20羅馬峰會(huì)有關(guān)協(xié)調(diào)治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)向疫苗可及性合作，2022年G20峰會(huì)則著重加強(qiáng)疫苗研發(fā)方面合作，G20對(duì)話合作在一定程度上緩解了疫情危機(jī)的負(fù)面影響。

　　四是支持推動(dòng)IMF實(shí)施新一輪SDR(特別提款權(quán))分配。新冠疫情暴發(fā)初，國際社會(huì)呼吁IMF配發(fā)特別提款權(quán)支持發(fā)展中國家和低收入國家應(yīng)對(duì)危機(jī)。2020年4月G20國際金融架構(gòu)工作組就此議題討論，由于美國等持不同意見未能達(dá)成共識(shí)。2020年7月時(shí)任中國央行行長(zhǎng)易綱發(fā)文呼吁國際社會(huì)應(yīng)盡快達(dá)成共識(shí)并落實(shí)特別提款權(quán)分配。2021年拜登政府轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，使得G20成員國就特別提款權(quán)分配達(dá)成一致。2021年8月2日，IMF理事會(huì)批準(zhǔn)規(guī)模為6500億美元新一輪特別提款權(quán)(約合4560億SDR)普遍分配，其中約有2750億美元(約合1930億SDR)提供給新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家包括低收入國家。此次分配還允許具有穩(wěn)健外部頭寸成員國通過IMF“減貧和增長(zhǎng)信托基金(PRGT)”自愿轉(zhuǎn)借其部分SDR以擴(kuò)大對(duì)低收入國家的無息貸款。

　　五是G20協(xié)調(diào)國際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)新一輪主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失衡，疊加疫情沖擊、美歐加息、俄烏沖突等因素影響，使得部分發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。當(dāng)代主權(quán)債務(wù)格局深刻演變，如何有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并公平合理分擔(dān)治理成本，成為國際金融治理新的挑戰(zhàn)議題。2020年4月G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議通過“緩債倡議”，在凈現(xiàn)值中性基礎(chǔ)上暫緩最貧困國家主權(quán)債務(wù)本息償付，該項(xiàng)目經(jīng)過兩次延長(zhǎng)期限實(shí)施到2021年底，中國落實(shí)緩債21億美元是貢獻(xiàn)最多國家?？紤]部分債務(wù)困境國家面臨償付能力問題，2020年11月G20推出《緩債倡議后續(xù)債務(wù)處理共同框架》，先后有乍得、贊比亞、埃塞俄比亞、加納等四國提出債務(wù)處理申請(qǐng)。2022年11月乍得完成主權(quán)債務(wù)處理，2023年6月有關(guān)各方就贊比亞主權(quán)債務(wù)重組達(dá)成協(xié)議，顯示該領(lǐng)域國際合作取得重要進(jìn)展。

　　關(guān)于G20的幾點(diǎn)思考

　　首先需明確，G20是以聯(lián)合國為核心的當(dāng)代全球治理體系組成部分，G20推動(dòng)多邊經(jīng)濟(jì)治理合作事例是與其它治理機(jī)制和機(jī)構(gòu)協(xié)同努力的產(chǎn)物，G20借助其機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行力較強(qiáng)特點(diǎn)發(fā)揮了特別作用。其次要看到，G20對(duì)話合作是不同成員國和陣營不同治理理念、目標(biāo)和利益的博弈磨合過程，伴隨復(fù)雜的過招斗法與攻防進(jìn)退策略性因素。另外就實(shí)效而言，對(duì)話合作有的雖達(dá)成治理共識(shí)然而落地生效仍需時(shí)日，有的雖付諸實(shí)施然而成效也可能不如預(yù)期，因而需客觀評(píng)估。不過在近年國際經(jīng)濟(jì)與治理不確定因素顯著增長(zhǎng)環(huán)境下，上述觀察對(duì)認(rèn)識(shí)全球經(jīng)濟(jì)治理動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)不無啟發(fā)意義。

　　第一，從G20視角觀察的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)顯示，近年多邊經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域大體呈現(xiàn)兩個(gè)方向的動(dòng)態(tài)演變。地緣政治矛盾激化與俄烏沖突，西方民粹與保護(hù)主義思潮影響力上升，對(duì)國際經(jīng)濟(jì)合作和治理規(guī)則造成顯著沖擊，使得全球經(jīng)濟(jì)與治理面臨朝平行分離體系方向演變甚至派生碎片化風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在危機(jī)應(yīng)對(duì)與長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)議題方面，G20仍能在壓力危機(jī)倒逼下多方努力克服困難取得某些成果，顯示當(dāng)代經(jīng)濟(jì)全球化與多邊治理體系具有一定韌性。縱觀G20峰會(huì)歷史，最近幾年逆全球化挑戰(zhàn)增加，反倒成為多邊治理對(duì)話合作創(chuàng)新較為活躍并取得較多進(jìn)展階段，這一態(tài)勢(shì)提示需全面觀察形勢(shì)演變動(dòng)向并客觀分析其規(guī)律。

　　第二，近年G20推進(jìn)多邊治理仍能有所斬獲，基本原因在于時(shí)代環(huán)境快速演變對(duì)全球治理秩序提出迫切需求，相關(guān)大國雖存在理念分歧、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)和博弈考量，然而不容忽視的利益交集使得完全拒絕合作成為各方代價(jià)過大難以承受的選擇。多邊治理演變反映發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟(jì)體之間對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，一定程度上也折射我國與美西方競(jìng)合關(guān)系。美西方對(duì)我多方防范遏制客觀上會(huì)對(duì)多邊合作治理造成損害，然而給定中國經(jīng)濟(jì)深度嵌入全球經(jīng)濟(jì)的前提，在中國堅(jiān)持開放與可貿(mào)易部門競(jìng)爭(zhēng)力活躍提升背景下，美西方無論從國內(nèi)增長(zhǎng)還是全球穩(wěn)定角度都不能無視與中國合作的必要性，這些歷史和現(xiàn)實(shí)客觀因素也對(duì)有關(guān)各方在G20平臺(tái)就某些經(jīng)濟(jì)治理問題謀求合作提供有利條件。

　　第三，主要發(fā)達(dá)國家對(duì)G20仍有較多操控力，然而G20機(jī)制創(chuàng)新根本上有利于包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體。觀察G20諸多對(duì)話合作事例，我國對(duì)特定議題認(rèn)知、立場(chǎng)和主張往往對(duì)相關(guān)過程與結(jié)果產(chǎn)生重要甚至舉足輕重作用，彰顯我國在G20合作機(jī)制中的重要地位；然而受歷史與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜因素影響美西方在G20或仍有較多影響力，我國作為新興大國參與對(duì)話合作勢(shì)必面臨多方掣肘挑戰(zhàn)難言諸事合意。全面觀察不難看出，G20對(duì)話合作有助于提升全球經(jīng)濟(jì)治理對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體利益訴求的關(guān)注與響應(yīng)，有助于新興國通過實(shí)際參與多邊治理來積累經(jīng)驗(yàn)與提升能力，有助于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體通過對(duì)話磋商尋求利益交集以推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理，因而從長(zhǎng)期看G20在根本上有利于中國與新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理體系中成長(zhǎng)壯大。另外從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，我國在可貿(mào)易領(lǐng)域強(qiáng)大并富有活力的供給側(cè)能力，無論在短期還是長(zhǎng)期都需要國內(nèi)與國際兩個(gè)市場(chǎng)支持以充分釋放我國作為上升大國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，這也以多邊治理體系正常運(yùn)行與創(chuàng)新拓展作為前提。

　　第四，展望未來，中國無疑會(huì)繼續(xù)積極參與G20平臺(tái)對(duì)話合作，不會(huì)放棄這個(gè)當(dāng)代全球經(jīng)濟(jì)治理的最重要陣地。2008年底G20峰會(huì)機(jī)制創(chuàng)建以來，我國前后兩任最高領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)十七次出席或主持歷次G20峰會(huì)，今年第一次由國務(wù)院總理出席在新德里舉行的G20第十八次峰會(huì)，在國內(nèi)外引發(fā)關(guān)注與多種猜測(cè)性評(píng)論。我國外交部發(fā)言人9月5日回答記者有關(guān)提問時(shí)，重申“二十國集團(tuán)是國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”，指出中方歷來高度重視并積極參與相關(guān)的活動(dòng)，并明確表示我國一直支持印度主辦今年的峰會(huì)，愿同各方一道共同推動(dòng)二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)取得成功。中國高度重視G20合作機(jī)制的立場(chǎng)并未改變，中國未來仍會(huì)以合作為基調(diào)全方位積極參與G20對(duì)話合作，并由此對(duì)全球經(jīng)濟(jì)多邊治理創(chuàng)新發(fā)揮新興大國的應(yīng)有作用。(作者為北京大學(xué)國發(fā)院教授)