一頭連城市一頭連鄉(xiāng)村 江蘇縣城將成城鄉(xiāng)融合的“牛鼻子”
“把縣域作為重要突破口,強(qiáng)化縣城承載功能,發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)作用……”2月1日召開(kāi)的江蘇省委農(nóng)村工作會(huì)議,強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化縣城承載功能對(duì)于促進(jìn)高水平城鄉(xiāng)融合的意義。這與去年國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》和我省隨后發(fā)布的實(shí)施意見(jiàn)高度契合。
在中心城市、都市圈、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)起云涌的當(dāng)下,把縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)重要載體的導(dǎo)向意義讓人關(guān)注。正如國(guó)家《意見(jiàn)》中指出:縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐,對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。
然而有別于國(guó)家《意見(jiàn)》基于全國(guó)縣城情況分類引導(dǎo)的“五分法”,我省在貫徹落實(shí)中以都市圈為“坐標(biāo)”把縣城劃分為四類,這個(gè)分類依據(jù)是什么?縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展均處全國(guó)“頭部方陣”的江蘇,在縣城成為重要載體后,(縣)城與(鄉(xiāng))鎮(zhèn)如何協(xié)調(diào)發(fā)展?此外,我省城鎮(zhèn)化南北差距較大,縣城在城鎮(zhèn)體系中功能也不盡相同,規(guī)劃建設(shè)中如何區(qū)別實(shí)施?
創(chuàng)造性實(shí)施,縣城分類發(fā)展以都市圈為“坐標(biāo)”
“分類引導(dǎo)是推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。”省工程咨詢中心規(guī)劃業(yè)務(wù)部湯長(zhǎng)新說(shuō),全國(guó)“五分法”是基于全國(guó)縣城面廣量大、縣城差異性極大進(jìn)行的分類,江蘇“四分法”源于都市圈、城市群發(fā)達(dá)的省情,是對(duì)國(guó)家《意見(jiàn)》的“創(chuàng)造性落實(shí)”。
去年5月6日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》,把縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五類。
貫徹國(guó)家《意見(jiàn)》,我省去年10月2日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的實(shí)施意見(jiàn)》(下面簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”),將縣城與都市圈的空間關(guān)系,分為近郊衛(wèi)星縣城、毗鄰都市圈縣城和都市圈外圍重要節(jié)點(diǎn)縣城3類,考慮到涉農(nóng)市轄區(qū)一產(chǎn)占比、空間距離、發(fā)展模式等與縣市接近,也納入政策引導(dǎo)范圍。
眼下,江蘇省許多縣市陸續(xù)出臺(tái)了自己的實(shí)施方案。湯長(zhǎng)新分析,全國(guó)縣城面廣量大,地區(qū)差異極大,相比較而言,我省絕大部分縣城距離大城市不遠(yuǎn),制造業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)兼而有之,專業(yè)功能并不明顯突出,且根據(jù)兩次人口普查城鎮(zhèn)常住人口數(shù)據(jù)估計(jì),我省無(wú)人口流失縣城,因此不應(yīng)該照搬國(guó)家分類辦法。
“把都市圈作為‘坐標(biāo)’分類引導(dǎo)縣城,是因?yàn)橹行某鞘袕?qiáng)、城市群發(fā)達(dá)是江蘇城鎮(zhèn)化的鮮明特征?!笔“l(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負(fù)責(zé)人說(shuō),我省不僅擁有特大城市南京,I型大城市蘇州、無(wú)錫、常州,還建有南京、蘇錫常、徐州三大都市圈,蘇錫常通還是上海大都市圈的組成部分。加快融入中心城市為龍頭的都市圈城市群,有利于更好提升縣城城鎮(zhèn)化水平,提高縣城綜合承載能力。
分類引導(dǎo),是為了因地制宜、科學(xué)發(fā)展。對(duì)此,我省明確了縣城的功能定位,規(guī)劃了各自的發(fā)展戰(zhàn)略。
“近郊衛(wèi)星縣城”作為中心城市綜合功能拓展區(qū),支持都市圈中心城市將其納入發(fā)展布局,實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展,蘇錫常都市圈的昆山、太倉(cāng)、張家港、江陰、宜興等都屬于這一類型。像處于上海、蘇州間的昆山,不僅全面對(duì)接上海大都市圈,還要全面融入蘇州市域一體化:向東,昆山成為蘇州對(duì)接上海的“橋頭堡”,建設(shè)上海大都市圈科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)中心;向西,融入蘇州主城,在陽(yáng)澄湖兩岸集聚昆山杜克大學(xué)、昆山工研院、清華科技園等載體,建設(shè)“陽(yáng)澄湖兩岸科創(chuàng)教育中心”。
“毗鄰都市圈縣城”強(qiáng)化專業(yè)配套功能,培育產(chǎn)業(yè)配套、農(nóng)產(chǎn)品供給、文化旅游、健康養(yǎng)生、生態(tài)涵養(yǎng)等功能,協(xié)同提升都市圈綜合競(jìng)爭(zhēng)力。南京、蘇錫常都市圈邊緣的溧陽(yáng)、金壇、揚(yáng)中、丹陽(yáng)、靖江,上海大都市圈外圍的海門、海安、啟東,都屬于這一類型。像溧陽(yáng)的生態(tài)旅游、金壇的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)于南京、蘇錫常都市圈,兩縣的動(dòng)力電池及儲(chǔ)能成為常州新能源產(chǎn)業(yè)重要板塊,有力支撐了常州打造萬(wàn)億級(jí)城市。
除了這兩類縣城的其他縣城,我省歸類于“都市圈外圍重要節(jié)點(diǎn)縣城”。這類縣城距中心城市較遠(yuǎn),受都市圈輻射帶動(dòng)較弱,自身要擔(dān)負(fù)起強(qiáng)縣富民、輻射周邊、吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚的責(zé)任,要成為本地的“王者”,建設(shè)“綜合版”的中小城市。
涉農(nóng)市轄區(qū)處于中心城市邊緣,要推動(dòng)市、區(qū)市政設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施一體規(guī)劃,與中心城區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展,建成城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。
重新認(rèn)識(shí)縣城:處于“城尾鄉(xiāng)頭”,是個(gè)“綜合中心”
推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),喚起了人們對(duì)縣城在城鎮(zhèn)體系中地位和功能的重新認(rèn)識(shí)。專家介紹,作為重要載體的縣城在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著三重功能:一是連接功能,縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”,一頭連接中心城市,一頭連接廣大鎮(zhèn)村;二是中心功能,作為一個(gè)綜合中心,縣城既是驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極,又是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心,是城鄉(xiāng)融合的“牛鼻子”;三是載體功能,推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化,吸引縣域農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚。雖然我省昆山、江陰、常熟等城市已經(jīng)成長(zhǎng)為大中城市,但同時(shí)作為縣城,這三重功能是基本功能,不能偏廢。
“紅花雖好,猶需綠葉扶持,我省中心城市集聚效應(yīng)強(qiáng),都市圈輻射帶動(dòng)能力大,是建立在縣城實(shí)力強(qiáng)、(全國(guó))百?gòu)?qiáng)縣域多的基礎(chǔ)上?!笔≌芯渴以敝魅紊蚝驼f(shuō),在蘇南,眾多縣城環(huán)繞在中心城市周圍,構(gòu)成中心城市的支撐力量,如果說(shuō)中心城市是“皇冠明珠”,縣城是底架支座;中心城市是核心節(jié)點(diǎn),縣城是重要支點(diǎn)。
沈和說(shuō),江蘇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)力量在縣域,破解協(xié)調(diào)發(fā)展的重大難題也要靠縣城。最新統(tǒng)計(jì),江蘇有21個(gè)縣(市)經(jīng)濟(jì)總量邁上千億臺(tái)階,連續(xù)多年穩(wěn)居全國(guó)頭部方陣。全省40個(gè)縣市創(chuàng)造了超41%的地區(qū)生產(chǎn)總值,集聚了近45%的城鎮(zhèn)常住人口。然而由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差別,當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)、共同富裕、“三農(nóng)”發(fā)展三大難題,重點(diǎn)難點(diǎn)都在縣域,破解之道要通過(guò)縣城這個(gè)載體和抓手。
“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化,要作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略抓起來(lái)?!笔“l(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負(fù)責(zé)人說(shuō),江蘇“實(shí)施意見(jiàn)”提出對(duì)縣城實(shí)施產(chǎn)業(yè)提升、穩(wěn)崗聚才、惠民便民、基礎(chǔ)強(qiáng)化、城鄉(xiāng)共富五大工程,核心是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
壯大優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。“昆山探索的縣城城鎮(zhèn)化,是擁有萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)體量的城鎮(zhèn)化,是承載330萬(wàn)規(guī)劃人口的城鎮(zhèn)化,是兼具現(xiàn)代文明與江南文化特質(zhì)的城鎮(zhèn)化?!崩ド绞懈笔虚L(zhǎng)周繼春說(shuō),人口流動(dòng)“用腳投票”,哪里經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、就業(yè)機(jī)會(huì)多,人就往哪里集聚。昆山位列全國(guó)“縣級(jí)大城市之首”,基礎(chǔ)動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
“江陰‘七普’常住人口近178萬(wàn),其中縣城人口近一半?!苯幨邪l(fā)改委副主任許瑞剛說(shuō),江陰擁有紡織服裝、石化新材料、金屬新材料三大千億級(jí)產(chǎn)業(yè),2022年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)4754億元,產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的新市民流入,是人口增長(zhǎng)的主要貢獻(xiàn)力量。
毗鄰都市圈的溧陽(yáng)沒(méi)有昆山、江陰那樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),但憑借生態(tài)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)展起三大特色產(chǎn)業(yè)。“撤縣建市以來(lái),我們通過(guò)綠色建安鍛造了‘十萬(wàn)建安大軍’,后來(lái)發(fā)展全域旅游,讓近10萬(wàn)人捧上了‘旅游飯碗’,如今發(fā)展先進(jìn)制造,要打造‘12萬(wàn)制造工匠’?!变嚓?yáng)發(fā)改委副主任徐杰說(shuō),自2016年寧德時(shí)代落戶以來(lái),溧陽(yáng)已集聚動(dòng)力電池全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目60多個(gè),總投資超900億元,2021年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值429億元,2022年增長(zhǎng)到1005億元。在這些支柱產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)下,溧陽(yáng)主城區(qū)集聚人口40多萬(wàn)人,占全市51%。
作為都市圈外圍重要節(jié)點(diǎn)縣城的沭陽(yáng)、興化,也依托縣域經(jīng)濟(jì)在縣城分別聚集起70多萬(wàn)、40多萬(wàn)的常住人口。興化發(fā)改委主任王勇介紹,興化是農(nóng)業(yè)大市,通過(guò)“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”發(fā)展起全國(guó)最大的綠色食品加工產(chǎn)業(yè)集群,年產(chǎn)值400多億元,吸引了8萬(wàn)多人就業(yè)。
做強(qiáng)縣城,興業(yè)還要宜居,我省提出縣城要打造“靚麗宜居生活空間”,加強(qiáng)教育、醫(yī)療、商綜體在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)配套。昆山、江陰都建有2家三甲醫(yī)院?;诋a(chǎn)學(xué)研協(xié)作、吸納人才的現(xiàn)實(shí)需要,昆山、常熟、江陰、溧陽(yáng)都辦了大學(xué),像昆山杜克大學(xué)、常熟理工學(xué)院、南航溧陽(yáng)校區(qū)等,江陰引進(jìn)南理工江陰分校后,又建起江南大學(xué)江陰校區(qū),形成江蘇特有的“縣辦大學(xué)群”現(xiàn)象。
縣城要分類引導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要差別化發(fā)展
推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將承擔(dān)怎樣的功能和使命?作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)源地的江蘇,小城鎮(zhèn)總體實(shí)力強(qiáng),同樣是江蘇城鎮(zhèn)化的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。2022年9月有關(guān)部門發(fā)布的中國(guó)《2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中,江蘇有41個(gè)鎮(zhèn)上榜全國(guó)“百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)”,前十名來(lái)自江蘇的有6個(gè)。小城鎮(zhèn)如何呼應(yīng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),對(duì)我省而言是一個(gè)“繞不開(kāi)的話題”。
對(duì)此江蘇“實(shí)施意見(jiàn)”明確,“深化以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革為重點(diǎn)的基層管理體制改革,進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)重要節(jié)點(diǎn)功能”。
蘇州市住建局村鎮(zhèn)處處長(zhǎng)馬吉介紹,蘇州48個(gè)建制鎮(zhèn)22個(gè)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng),鎮(zhèn)均人口8萬(wàn)人。在蘇州城鄉(xiāng)“大棋盤”中,小城鎮(zhèn)集中了1/3的人口,實(shí)現(xiàn)了1/4的財(cái)政收入,貢獻(xiàn)了將近30%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值——“對(duì)蘇州而言,‘小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略’不僅沒(méi)有過(guò)時(shí),而且得到充分驗(yàn)證?!?/p>
“昆山戶籍人口106萬(wàn),常住人口卻達(dá)209萬(wàn),其中主城區(qū)140多萬(wàn),將近60萬(wàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?!崩ド劫Y源規(guī)劃局總工張鳳陽(yáng)說(shuō),昆山推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化,是城鄉(xiāng)一體布局的,縣城是“重要載體”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)”,城、鎮(zhèn)之間建有高快路并將通過(guò)軌道交通緊密銜接,“眾星”一樣拱衛(wèi)縣城,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)適度集聚人口,并不一股腦推動(dòng)人口涌向已然是大城市的縣城。
江陰178萬(wàn)常住人口中,有90多萬(wàn)分布鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下。和昆山一樣,江陰也在全域統(tǒng)籌城鎮(zhèn)布局,按照“片區(qū)統(tǒng)籌、組團(tuán)協(xié)同、區(qū)域一體、扁平高效”思路,推進(jìn)主城區(qū)、臨港開(kāi)發(fā)區(qū)、霞客灣科學(xué)城、澄東南特色產(chǎn)業(yè)區(qū)等“4+1”功能區(qū)融合城鎮(zhèn)發(fā)展,搭建“功能區(qū)+鎮(zhèn)街”管理構(gòu)架,以產(chǎn)業(yè)功能推動(dòng)城鎮(zhèn)人口合理布局。
蘇南城鎮(zhèn)大批涌入的“新市民”,相當(dāng)比例是蘇中、蘇北輸出的。“江蘇無(wú)人口流失縣城,但流失縣域不少,主要在蘇中蘇北,好多青壯年赴蘇南就業(yè)安家了?!睖L(zhǎng)新舉例說(shuō),泰州3個(gè)縣城中,只有靖江是人口流入縣。興化原有戶籍人口150多萬(wàn),縣城每年增加近萬(wàn)人,如今已擁有40萬(wàn)人口,還有40萬(wàn)人去了蘇南,此消彼長(zhǎng),當(dāng)?shù)?0多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)均不到1萬(wàn)人。
“蘇中蘇北的大多數(shù)縣域,城鎮(zhèn)化策略首要是發(fā)展縣城。”沈和認(rèn)為,這些地區(qū)把縣城做強(qiáng),并對(duì)空心化的鎮(zhèn)村布局調(diào)整,建設(shè)起發(fā)達(dá)的縣鄉(xiāng)公路和農(nóng)路,同樣可以就近就地吸納縣域人口轉(zhuǎn)移,服務(wù)廣大鎮(zhèn)村。當(dāng)前,蘇中蘇北許多縣還有20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),難以有效積聚行政、發(fā)展資源;相比之下,蘇南多數(shù)縣只有10個(gè)左右鄉(xiāng)鎮(zhèn),可以在更廣區(qū)域整合資源,做強(qiáng)城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的同時(shí),還可以在美村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中大顯身手。
“就像縣城發(fā)展以都市圈為‘坐標(biāo)’分類引導(dǎo)一樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)差別化發(fā)展。”省發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃處負(fù)責(zé)人說(shuō),在我省,三大都市圈建設(shè)、寧錫常接合片區(qū)城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化這些國(guó)家、省域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以及蘇南一些地區(qū)推行的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略,是一體推進(jìn)、彼此策應(yīng)的,共同服務(wù)于“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”,共同推動(dòng)江蘇城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。(沈佳暄 顧巍鐘)
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