位于浙江省溫州市鰲江之畔的龍港鎮(zhèn)，曾因農(nóng)民自費(fèi)造城名揚(yáng)海內(nèi)外，被譽(yù)為“中國(guó)第一座農(nóng)民城”。2019年8月，這個(gè)鎮(zhèn)獲批直接升格為縣級(jí)市，成為全國(guó)首個(gè)“鎮(zhèn)改市”。

　　三年多來(lái)，龍港大膽創(chuàng)新、勇于開(kāi)拓，為我國(guó)特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)展新生城市，不斷積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，龍港在發(fā)展過(guò)程中面臨“一對(duì)多”“職能重疊”“人少事多”等現(xiàn)實(shí)困境，仍需要通過(guò)不斷深化改革，寫(xiě)好“后半篇文章”。

　　為什么是龍港？

　　改革開(kāi)放后，我國(guó)一批特色鮮明的特大鎮(zhèn)逐漸形成，它們雖然是“鎮(zhèn)”，卻常常擁有著“縣級(jí)”的人口總量和“市級(jí)”的經(jīng)濟(jì)體量，形成了獨(dú)特的“特大鎮(zhèn)現(xiàn)象”。

　　這些特大鎮(zhèn)綜合實(shí)力突出，部分已經(jīng)超過(guò)中等城市的發(fā)展水平，龍港鎮(zhèn)便是其中之一。

　　1994年，建鎮(zhèn)10年的龍港，從5個(gè)小漁村發(fā)展成有13.5萬(wàn)戶籍人口的特大鎮(zhèn)，當(dāng)時(shí)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國(guó)億元鎮(zhèn)中排名第17位。但是，“小馬拉大車(chē)”的體制機(jī)制問(wèn)題也凸顯出來(lái)。

　　在用地指標(biāo)、信貸規(guī)模和項(xiàng)目審批等方面，龍港都受到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衣帽”的限制。鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間的矛盾，束縛了龍港發(fā)展的活力和潛力。

　　1995年，國(guó)家發(fā)改委等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，首次在全國(guó)實(shí)施“小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)”，以龍港為首的57個(gè)城鎮(zhèn)被列入試點(diǎn)，龍港不僅在多個(gè)領(lǐng)域被賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，還建立了浙江省第一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)。

　　然而，面對(duì)不斷聚集的人口和擴(kuò)張的城鎮(zhèn)規(guī)模，通過(guò)授權(quán)和委托方式推進(jìn)的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，不斷出現(xiàn)權(quán)力“放了又被收回”的現(xiàn)象。

　　一些專家認(rèn)為，這種以“授權(quán)”和“委托”方式實(shí)現(xiàn)縣級(jí)權(quán)力下放，來(lái)擺脫體制羈絆的做法，與規(guī)范的立法授權(quán)相比，往往容易陷入權(quán)力收放循環(huán)的怪圈。特大鎮(zhèn)要獲得更大自主權(quán)，僅靠縣級(jí)政府放權(quán)并不能真正解決問(wèn)題，必須通過(guò)制度的變革將放權(quán)固化下來(lái)。

　　轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在2014年底?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。

　　2014年底，龍港被列為全國(guó)首批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，為推進(jìn)特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，探索路徑、模式，破解我國(guó)特大鎮(zhèn)“小馬拉大車(chē)”困局。

　　此時(shí)，已擁有38萬(wàn)常住人口的龍港，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，開(kāi)始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人員之路的特大鎮(zhèn)設(shè)市改革，再寫(xiě)創(chuàng)新史，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2019年8月，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)縣級(jí)市獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同年9月，龍港市正式掛牌成立。

　　“鎮(zhèn)改市”在承壓中前行

　　作為特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型設(shè)市的“國(guó)家試驗(yàn)田”，龍港改革注定引人注目。

　　設(shè)市以來(lái)，龍港在機(jī)構(gòu)編制數(shù)比全省縣市區(qū)明顯偏少的情況下，實(shí)現(xiàn)有效承接100%的縣級(jí)權(quán)限事項(xiàng)，走出了一條“大部制、扁平化”運(yùn)轉(zhuǎn)的新路子。

　　“機(jī)構(gòu)最精、層級(jí)最少、職能最優(yōu)、成本最低、效能最高、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”是龍港追求的改革目標(biāo)。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，龍港設(shè)市以來(lái)改革的主要成效體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)最大限度精簡(jiǎn)，通過(guò)制度重塑、機(jī)制創(chuàng)新和數(shù)字賦能，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)行政編制不增加，縣級(jí)部門(mén)力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架構(gòu)。

　　在制度重塑上，龍港按照“黨政機(jī)構(gòu)合一、職能相近部門(mén)合并、打破上下對(duì)口”的原則，從城市管理、企業(yè)發(fā)展、市民服務(wù)三方面尋找改革突破點(diǎn)。原來(lái)12個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、11個(gè)事業(yè)單位、18個(gè)縣派駐機(jī)構(gòu)共41個(gè)部門(mén)，被整合為15個(gè)黨政大部門(mén)。同時(shí)，綜合設(shè)置6個(gè)直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，推進(jìn)“小政府大服務(wù)”體系構(gòu)建。

　　設(shè)立的龍港市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，把發(fā)改委、經(jīng)信、科技、金融、商務(wù)、統(tǒng)計(jì)等8個(gè)部門(mén)的97個(gè)處室的職能與任務(wù)，進(jìn)行分解與歸類，構(gòu)建龍港的綜合規(guī)劃模塊、重大投資模塊、產(chǎn)業(yè)服務(wù)與人才發(fā)展模塊、研發(fā)創(chuàng)新模塊等11個(gè)科室模塊。

　　事實(shí)上，這個(gè)局只有20名行政編制和32名事業(yè)編制，但通過(guò)“模塊化”架構(gòu)重塑、職責(zé)重塑，承擔(dān)起具有“大經(jīng)濟(jì)”概念的工作職能。

　　為了構(gòu)建“小政府大服務(wù)”工作格局，龍港通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制、數(shù)字賦能，打造了全域性“一枚印章管審批”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”“一張清單轉(zhuǎn)職能”的新型政務(wù)服務(wù)模式，促進(jìn)了“市管社區(qū)”的扁平化改革。

　　龍港大部制新型組織架構(gòu)和管理體制，盡管在磨合后運(yùn)轉(zhuǎn)較為平順，但在“條條對(duì)口”“左右對(duì)齊”的現(xiàn)行政府管理體制下，還是碰到不少問(wèn)題，例如機(jī)構(gòu)設(shè)置與履職要求還難以有效匹配，多元共治面臨挑戰(zhàn)，權(quán)力與運(yùn)行如何監(jiān)督等問(wèn)題。

　　龍港15個(gè)黨政大部門(mén)雖然涵蓋了城市運(yùn)行管理的方方面面，但在“下改上未動(dòng)”的情況下，一個(gè)大部門(mén)要對(duì)應(yīng)上級(jí)多個(gè)部門(mén)的各種職能，承擔(dān)的壓力倍增，新舊體制銜接矛盾較為突出。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市是個(gè)全新的事物，肩負(fù)著為全國(guó)改革探路重大使命。龍港要形成可復(fù)制可推廣的成果，仍需深化改革。

　　如何寫(xiě)好“后半篇文章”

　　記者注意到，浙江省富陽(yáng)市早些年探索的“專委會(huì)”模式，從另一個(gè)角度探路基層大部制改革。

　　2007年，富陽(yáng)市（現(xiàn)為杭州市富陽(yáng)區(qū)）“專委會(huì)”大部制試驗(yàn)引發(fā)關(guān)注。這項(xiàng)被評(píng)為“浙江省首屆黨政工作創(chuàng)新典范”的管理模式，是在“上未動(dòng)”的情況下，審視縣域發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，把各部門(mén)中的相同相近職能整合歸類，設(shè)立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類共13個(gè)“專委會(huì)”。各“專委會(huì)”由副市長(zhǎng)擔(dān)任主任，都有一個(gè)牽頭責(zé)任部門(mén)，并明確職能相關(guān)的組成部門(mén)。

　　“專委會(huì)”模式著力破解縣級(jí)機(jī)構(gòu)職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)力部門(mén)化等問(wèn)題，打破了傳統(tǒng)的市長(zhǎng)間的分工歸屬，起到了統(tǒng)攬協(xié)調(diào)形成合力的作用。

　　以富陽(yáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)為例，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設(shè)、國(guó)土等20個(gè)涉農(nóng)職能部門(mén)的惠農(nóng)政策、重大項(xiàng)目統(tǒng)歸“專委會(huì)”管理。一名分管農(nóng)口的副市長(zhǎng)擔(dān)任“專委會(huì)”主任，實(shí)行統(tǒng)攬協(xié)調(diào)“大三農(nóng)”的系列問(wèn)題。

　　當(dāng)時(shí)在富陽(yáng)洞橋鎮(zhèn)小塢村，72戶村民居住在山邊一條小溪兩旁，因小流域常有地質(zhì)災(zāi)害，需要整村搬遷移民新村。但是，由于地質(zhì)災(zāi)害歸國(guó)土局管，小流域治理歸水利局管，下山移民歸農(nóng)辦管，農(nóng)戶移民住房補(bǔ)助又歸建設(shè)局管。在傳統(tǒng)的管理模式下，一個(gè)分管農(nóng)業(yè)的副市長(zhǎng)需要跨分管部門(mén)協(xié)調(diào)和督促，難度可想而知。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)成立后，分管副市長(zhǎng)統(tǒng)攬此事，不僅牽頭部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)順手，而且相關(guān)部門(mén)的政策資金也能整合使用，使得整村搬遷落實(shí)新村建設(shè)很快得到解決。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，龍港與富陽(yáng)兩地大部制改革各有異同。龍港是以相近職能部門(mén)合并的方式實(shí)現(xiàn)大部制改革，如龍港市社會(huì)事業(yè)局，是由9個(gè)與民生相關(guān)部門(mén)組合而成，承接來(lái)自溫州市9個(gè)相關(guān)部門(mén)的工作職能。富陽(yáng)的大部制特點(diǎn)是“不動(dòng)體制動(dòng)機(jī)制，不變職能強(qiáng)功能”，按照職能有機(jī)統(tǒng)一的路徑，把縣域內(nèi)各部門(mén)的相同相近職能梳理出來(lái)，整合歸類，創(chuàng)設(shè)具有指揮協(xié)調(diào)力量的各“專委會(huì)”。富陽(yáng)“專委會(huì)”模式，對(duì)破解目前困擾龍港的“一對(duì)多”“職能重疊”“人少事多”等難題，具有一定的參考價(jià)值。

　　中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家認(rèn)為，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市既是新型城鎮(zhèn)化改革的重要探索，也是基層行政管理體制改革的一次大膽嘗試，對(duì)破解我國(guó)“特大鎮(zhèn)現(xiàn)象”困局、構(gòu)建“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新生城市治理體系，具有重要示范意義和參考價(jià)值。龍港設(shè)市以來(lái)改革取得了明顯成效，但也出現(xiàn)了一些制度摩擦和轉(zhuǎn)型陣痛，需要持續(xù)深化改革、不斷完善制度來(lái)破解。比如，建議支持在龍港市先行探索省級(jí)綜合授權(quán)改革，以及在上級(jí)政府對(duì)龍港的考核問(wèn)題上，怎樣落實(shí)“非必要不考核”等，需要得到更好的重視和解決。

　　因改革而生、因改革而興的龍港，一路發(fā)展壯大，得益于從中央到地方各級(jí)黨委政府一直支持龍港大膽創(chuàng)新。目前，龍港“后半篇文章”面臨的一些問(wèn)題和困境，還需要繼續(xù)支持鼓勵(lì)龍港大膽創(chuàng)新、勇于開(kāi)拓，為我國(guó)特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)展新生城市，提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。(記者謝云挺)