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如何用足用好授權(quán)立法

發(fā)布時(shí)間:2022-02-09 17:13:00來(lái)源: 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

  作者:朱文鑫

  具有變通功能的授權(quán)立法,在我國(guó)包括特區(qū)立法、浦東新區(qū)立法、自由貿(mào)易港立法,是“大膽試、大膽闖、自主改”的重要手段,是推動(dòng)高水平改革開放的重要保障。2021年6月10日,第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》,授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī),授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法。浦東新區(qū)法規(guī),比照特區(qū)法規(guī),發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)“特事特辦”的優(yōu)勢(shì),在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的基礎(chǔ)上,可以變通上位法。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次授予既非經(jīng)濟(jì)特區(qū)又非民族自治區(qū)的地方變通立法權(quán)。海南自由貿(mào)易港法,超越特區(qū)法規(guī)能夠規(guī)定的事項(xiàng)范圍,可以涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次授權(quán)地方,可以針對(duì)法律保留事項(xiàng)和行政法規(guī)保留事項(xiàng)進(jìn)行立法。這兩部具有首創(chuàng)性的規(guī)范性法律文件,豐富了授權(quán)立法的內(nèi)容,是新時(shí)代我國(guó)立法制度的一次重大變革創(chuàng)新,拓寬了“重大改革于法有據(jù)”的法治路徑。

  授權(quán)立法在新時(shí)代被賦予了新使命

  授權(quán)立法,尤其是其中的特區(qū)立法,在改革開放過(guò)程中發(fā)揮了極為重要的作用,作為突破制度障礙的主要工具,不斷改革與對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的制度,為持續(xù)對(duì)外開放提供了保障,為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了重要基礎(chǔ),為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立作出了重要貢獻(xiàn)。

  進(jìn)入新時(shí)代,中央再提“用足用好特區(qū)立法權(quán)”,特區(qū)立法被賦予新使命。由于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系日漸完備,全面深化改革開放涉及的主要事項(xiàng)、法律和行政法規(guī)大都已有規(guī)定,要在“重大改革于法有據(jù)”的要求下先行先試,要貫徹落實(shí)“大膽試、大膽闖、自主改”的要求,用變通立法突破法律和行政法規(guī)的限制,這是高水平改革開放的重要法治保障。2019年2月18日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2019年8月9日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》提出:用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》要求:充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。2021年,在特區(qū)立法權(quán)的基礎(chǔ)上,又授予了浦東新區(qū)立法權(quán)和海南自由貿(mào)易港立法權(quán)。

  通過(guò)授權(quán)立法加強(qiáng)制度集成創(chuàng)新

  一是充分借鑒以開放促改革的經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出:“以開放促改革、促發(fā)展,是我國(guó)改革發(fā)展的成功實(shí)踐?!崩猛赓Y是以開放促改革的重要途徑。為更好地吸引和利用外資,必須用好授權(quán)立法,加強(qiáng)制度改革,對(duì)接國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則,建立一整套適宜于外商投資的制度安排。加入國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定是以開放促改革的另一條重要途徑。二是尊重市場(chǎng)主體的權(quán)利要求。“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗(yàn)?!币米阌煤檬跈?quán)立法,制定高質(zhì)量的法規(guī),必須尊重和回應(yīng)市場(chǎng)主體的權(quán)利要求,明確制度的改革方向,倒逼制度改革,制定更有法律實(shí)效的規(guī)定,形成更好的營(yíng)商環(huán)境。三是充分利用中央出臺(tái)的支持政策。以海南自由貿(mào)易港為例,應(yīng)當(dāng)用好授權(quán)立法,根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的要求,將政策轉(zhuǎn)為制度,加快制度創(chuàng)新和推動(dòng)政策落地。

  加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的規(guī)范,制定高質(zhì)量法規(guī)

  授權(quán)立法并不都是行使變通權(quán)的立法,與之相提并論的還有比例很高的先行先試類立法。隨著法律體系日漸完備,地方先行性立法的空間越來(lái)越小,要想立法創(chuàng)新,更多要依賴變通立法,變通立法成為當(dāng)前授權(quán)立法的主要形式。變通立法要能在司法實(shí)踐中獲得優(yōu)先適用地位,必須加強(qiáng)規(guī)范,防止權(quán)力被濫用。規(guī)范不足會(huì)導(dǎo)致授權(quán)立法的正當(dāng)性和合法性不足,以及優(yōu)先適用地位不會(huì)被廣泛認(rèn)同。由于特區(qū)法規(guī)的優(yōu)越地位,應(yīng)當(dāng)制定為地方性法規(guī),過(guò)去也會(huì)被命名為特區(qū)法規(guī)。在過(guò)往的司法實(shí)踐中,特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用地位不被法院認(rèn)同的情形并不少見。

  基于這些問(wèn)題,規(guī)范授權(quán)立法要做到:一是制定嚴(yán)密的決策程序,確保立法決策的民主化和科學(xué)化;二是制定必要性判斷的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),借鑒平等原則、合理原則、比例原則等規(guī)范立法;三是完善備案審查制度,針對(duì)當(dāng)前“不告不理”和“備而不審”的現(xiàn)狀,對(duì)備案程序和審查標(biāo)準(zhǔn)制定精細(xì)化的規(guī)定;四是完善立法后評(píng)估機(jī)制,建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、確定評(píng)估期限、量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);五是重視司法監(jiān)督的作用,依法明確授權(quán)立法優(yōu)先適用的地位。

  探索“小切口”變通立法模式,制定短條例

  “小切口”模式有兩個(gè)特征:精準(zhǔn)聚焦所要解決的問(wèn)題,不一味追求立法體例的完整?!靶∏锌凇蹦J侥苓m應(yīng)變通立法的要求,也能避免地方立法容易出現(xiàn)的立法重復(fù)問(wèn)題,切實(shí)提高立法質(zhì)量。一方面,變通立法要有針對(duì)性,也應(yīng)當(dāng)以所要解決的問(wèn)題為導(dǎo)向,針對(duì)性地變通相關(guān)規(guī)定;另一方面,變通立法應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)出變通特征,體現(xiàn)出特殊性,便于優(yōu)先適用,要?jiǎng)?chuàng)新立法體例,凸顯變通特征。

(責(zé)編: 常邦麗)

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