無(wú)法公開(kāi)的秘密:清代“額外”稅款與皇室財(cái)政
作者:王嘉樂(lè)(清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系博士后,本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“清代造辦處與皇室財(cái)政研究”〔21CZS031〕階段性成果)
乾隆三十三年十月,管理養(yǎng)心殿造辦處大臣福隆安與內(nèi)務(wù)府大臣英廉聯(lián)銜上奏,指控九江關(guān)監(jiān)督海福任內(nèi)拖欠應(yīng)交內(nèi)務(wù)府銀15553兩,要求將海福革職審究,并查抄家產(chǎn),抵補(bǔ)虧空。內(nèi)務(wù)府細(xì)查之下,發(fā)現(xiàn)早在乾隆二十五年監(jiān)督舒善在任時(shí),解庫(kù)款項(xiàng)已有拖欠,并且仍未歸補(bǔ)。此事激起了高宗的警覺(jué),隨即勒令內(nèi)大臣清查各織造、鹽政、稅關(guān)監(jiān)督應(yīng)交內(nèi)庫(kù)款項(xiàng),“量其銀數(shù)多寡、道路遠(yuǎn)近,議定期限,依限解交”,嗣后若逾限不交,即行參奏。至次年二月,最終查明各處應(yīng)解款目,繕單呈奏,并議準(zhǔn)其繳納時(shí)限。據(jù)當(dāng)時(shí)呈報(bào)的清單記載,蘇州織造、江寧織造、兩淮鹽政、長(zhǎng)蘆鹽政、河?xùn)|鹽政、粵海關(guān)監(jiān)督、鳳陽(yáng)關(guān)監(jiān)督、九江關(guān)監(jiān)督、淮關(guān)監(jiān)督、山海關(guān)監(jiān)督等12處,每年應(yīng)交內(nèi)務(wù)府款項(xiàng)基本維持在年均200萬(wàn)兩以上,占內(nèi)務(wù)府年收入的近80%(《內(nèi)務(wù)府奏案》)。
乾隆三十年通常被視作清代內(nèi)庫(kù)獨(dú)立,皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政正式分割的下限(賴惠敏:《乾隆皇帝的荷包》)。這與稅關(guān)、鹽務(wù)“額外”稅款挹注內(nèi)庫(kù)的制度化建設(shè)直接相關(guān),而上述由海福貪瀆案引發(fā)的清查,可看作是該制度化過(guò)程中的標(biāo)志性事件。此次清查過(guò)后,各織造、鹽政、關(guān)差應(yīng)解內(nèi)庫(kù)的額外款項(xiàng),以定期呈報(bào)內(nèi)務(wù)府奏銷(xiāo)的方式,與外任包衣官差的考成直接掛鉤,成為皇室財(cái)政的長(zhǎng)期、穩(wěn)定經(jīng)制收入。
然而作為內(nèi)務(wù)府主要財(cái)源的關(guān)稅、鹽課額外盈余,在歷朝《大清會(huì)典》中從未被正式記作皇室的法定財(cái)用資源,所記載的主要是內(nèi)務(wù)府官莊果園所獲錢(qián)糧地租,“參斤”、皮貨“變價(jià)”及內(nèi)府官房售賣(mài)征租等,從而使內(nèi)務(wù)府的實(shí)際收入模糊不清。職是之故,內(nèi)帑收支總額成為皇帝對(duì)臣民“無(wú)法公開(kāi)的秘密”(湯象龍:《鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕中國(guó)的財(cái)政制度》)。有清一代,皇室財(cái)政最主要的特征在于,其運(yùn)作實(shí)態(tài)與典制規(guī)定之間差異巨大,關(guān)稅、鹽課額外盈余的產(chǎn)生和解繳,經(jīng)歷了從慣習(xí)到定章的演變。內(nèi)務(wù)府對(duì)“額外”稅款的汲取方式,亦逐漸由鹽政、關(guān)政等有關(guān)官員帶有自愿性質(zhì)的報(bào)效過(guò)渡為強(qiáng)制且有定額的奏銷(xiāo)。無(wú)序、有序、失序之間,不僅是統(tǒng)治者政治權(quán)威的體現(xiàn),亦可映射王朝國(guó)家汲取財(cái)政資源的能力。
鹽課、關(guān)稅被視為清代前期僅次于田賦的重要稅收,共同構(gòu)成清前期的三大財(cái)政收入,同時(shí)有軍費(fèi)、俸祿、河工水利三項(xiàng)主要支出。財(cái)政史家如彭雨新、陳鋒等有“三大財(cái)政收入”和“三大財(cái)政支出”之說(shuō)。本質(zhì)上,田賦、鹽課、關(guān)稅均屬國(guó)家財(cái)政的范疇,但值得注意的是,作為國(guó)家重要財(cái)政資源的鹽課與關(guān)稅,與皇室財(cái)政又有密不可分的關(guān)系。
包衣外任:內(nèi)務(wù)府在財(cái)政體制中的角色
根據(jù)清制,織造、鹽政、稅關(guān)事務(wù)在行政上統(tǒng)掌于戶部或工部,與內(nèi)務(wù)府并無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系,故理論上沒(méi)有必然的公事往來(lái)。但由于上述機(jī)構(gòu)所涉錢(qián)糧的奏銷(xiāo)撥解,與內(nèi)務(wù)府直接關(guān)聯(lián),攸關(guān)家國(guó)利益,故主管官員的派遣通常由皇帝特簡(jiǎn),以保障對(duì)上述重要部門(mén)的直接控制和稅款的流向。其員缺遞補(bǔ),明顯向掌管皇室事務(wù)的內(nèi)務(wù)府司員傾斜。
順康年間,江南三織造、部分鹽區(qū)的巡鹽御史及重要稅關(guān)監(jiān)督已有內(nèi)務(wù)府屬官專(zhuān)差久任(陳鋒:《清代的巡鹽御史》《清代榷關(guān)的設(shè)置與關(guān)稅征收的變化》)。稅關(guān)中“小差稅關(guān)”——左翼關(guān)、右翼關(guān)、張家口、殺虎口、山海關(guān)以及京師崇文門(mén)稅關(guān),因?qū)訇P(guān)津要隘,戰(zhàn)略地位特殊,自清初即為宗人府、理藩院及內(nèi)務(wù)府屬官壟斷,正額之外,盈余不經(jīng)戶部稽核,徑解內(nèi)務(wù)府(豐若非:《清代的小差稅關(guān)與皇室特供》)。
織造官自康熙二年起取消限年更代制,陸續(xù)委用“府屬賢能司官”??椩熳鳛榘聦?zhuān)缺,權(quán)責(zé)擴(kuò)張。康熙四十三年至五十六年間,曹寅、李煦長(zhǎng)時(shí)間在織造、鹽差任上輪替。雍正年間,三織造陸續(xù)兼管附近稅關(guān)。雍正二年,滸墅關(guān)交蘇州織造管理;六年,定龍江、西新二關(guān)稅務(wù)歸江寧織造兼管;七年,準(zhǔn)浙江南、北兩關(guān)稅務(wù)交杭州織造就近管理(《欽定大清會(huì)典事例》)。此外,兩淮、長(zhǎng)蘆巡鹽御史常由包衣出任,雍正十一年,長(zhǎng)蘆巡鹽御史就近兼管天津關(guān)(《長(zhǎng)蘆鹽法志》)。至乾隆十五年,包衣稅差遣任格局基本固定。除此前已有定制的滸墅、龍江、西新、浙江南北新關(guān)等關(guān),分別由江南三織造兼管外,另有淮安、九江、鳳陽(yáng)、粵海等關(guān),兩淮、長(zhǎng)蘆、河?xùn)|等鹽區(qū),陸續(xù)特簡(jiǎn)內(nèi)務(wù)府屬員主理,事權(quán)由包衣壟斷。
值得注意的是,內(nèi)務(wù)府包衣外任稅差,在身份上往往兼具“公私(家國(guó))”兩重性:一方面,料理關(guān)務(wù)、鹽務(wù),對(duì)戶部負(fù)責(zé),額定稅課解部奏銷(xiāo),年滿考課;另一方面,作為內(nèi)務(wù)府在地方的延伸,通常兼辦皇差,料理貢務(wù),直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。清初,內(nèi)務(wù)府包衣外任及專(zhuān)門(mén)奏銷(xiāo)制度的創(chuàng)設(shè),使正額之外稅關(guān)、鹽務(wù)余銀的支配與報(bào)解,能夠脫離反復(fù)疏題議駁的繁瑣行政程序,促成了“額外”稅款向皇帑流動(dòng)。乾隆以降,包衣稅差辦公經(jīng)費(fèi)呈報(bào)內(nèi)務(wù)府的奏銷(xiāo)形成定制,亦關(guān)考成。與明代中官征商相比,清代包衣稅差通常處在復(fù)雜的外朝、內(nèi)廷制約機(jī)制中,保障了財(cái)用資源向中央集中,服膺于家國(guó)利益。某種程度上,因包衣外任導(dǎo)致的財(cái)源分流,推動(dòng)了中央財(cái)政體制的變革及內(nèi)務(wù)府與戶部之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分化。
正額之外:關(guān)稅、鹽課“額外”稅款的產(chǎn)生與歸屬
清代,關(guān)稅、鹽課征有定則,納課有額。解部正額之外,另有“盈余”銀(“溢額”銀)。順康年間,已有榷關(guān)、鹽區(qū)征稅溢出正額,而中央對(duì)于盈余報(bào)解的態(tài)度始終保守。康熙初年曾為刺激關(guān)稅征繳,短暫實(shí)行過(guò)“溢額加級(jí)記錄”制,康熙二十五年廢止??滴跞四暧置靼l(fā)上諭:“向來(lái)偶因軍需費(fèi)繁,各關(guān)差于正額外,以所得盈余支納充用,今思官差孰肯自捐私財(cái),勢(shì)必仍行苛處,自今一概停罷?!备乓蚯宄醵愓n溢羨屬關(guān)差“私財(cái)”,通常留為本衙門(mén)用度花銷(xiāo),或?yàn)楸O(jiān)督進(jìn)京當(dāng)差之用??滴醯壅L(fēng)寬仁,反對(duì)法外加派,在盈余分配問(wèn)題上也未采取措施。
康熙朝后期,部分位于通都大邑的稅關(guān)征稅時(shí)有羨余,關(guān)稅盈余的報(bào)解通常不經(jīng)戶部,而是另案奏繳內(nèi)庫(kù),帶有官員以私人的名義報(bào)效皇帝,以盡忠邀寵的意味??滴跷迨辍⑽迨拍?、六十一年,李煦為彌補(bǔ)任內(nèi)虧空,曾三次請(qǐng)賞滸墅關(guān)差,折內(nèi)明言:“伏求主子終始大恩,再賞滸墅關(guān)差十年,每年于正額錢(qián)糧之外,愿進(jìn)銀五萬(wàn)兩,再補(bǔ)還存剩銀三萬(wàn)二千兩零。此外如再有多得,亦盡數(shù)一并進(jìn)繳內(nèi)庫(kù)”(《李煦奏折》)。據(jù)檔案記載,康熙五十三年以降,因“關(guān)差費(fèi)用繁侈”,常挪移正項(xiàng)以致虧空,先后經(jīng)部議準(zhǔn),將“淮安、天津、鳳陽(yáng)、北新、南新、臨清、荊關(guān)、江海、浙海等九關(guān)”交地方官兼管。由此,“每年額數(shù)充足”,迄康熙末年,“應(yīng)解正項(xiàng)錢(qián)糧外,所得盈余銀二十二萬(wàn)一千兩與稅課按季附解,交送內(nèi)庫(kù)”(《戶科題本》)。
鹽務(wù)余銀的歸屬與關(guān)稅盈余類(lèi)似,康熙后期,織造曹寅、李煦蒙特旨簡(jiǎn)派,“十年輪視淮鹺”。據(jù)李煦奏折可知,兩淮每年應(yīng)交正項(xiàng)錢(qián)糧之外,余銀部分發(fā)交江寧、蘇州織造,部分用于備辦皇差,再有存剩則解送進(jìn)京,備皇帝公項(xiàng)支用??滴醭瘜?duì)于稅關(guān)、鹽務(wù)余銀管理上的寬松,致使官差爭(zhēng)報(bào)盈余,任意挪墊,虧空正項(xiàng),加劇了法外私征浮收。
為肅清積弊,肇始于雍正初年以“耗羨歸公”為核心的財(cái)政改革,意在強(qiáng)化中央對(duì)國(guó)家諸領(lǐng)域財(cái)稅收入的有效監(jiān)管。種種在關(guān)稅、鹽務(wù)領(lǐng)域的整頓措施,基本可歸納為以下兩個(gè)方面:財(cái)用資源獲取上,對(duì)各稅關(guān)、鹽區(qū)稅課征繳進(jìn)行徹底清查,因應(yīng)各處境況,將部分加耗及相沿陋規(guī)合法化;分配上,稅款盡收盡解,正額之外的部分,在戶部、內(nèi)務(wù)府及各處稅務(wù)衙門(mén)間進(jìn)行再分配。雍正后期,“盈余”一詞逐漸特指各稅關(guān)依據(jù)稅則征收的經(jīng)制稅款內(nèi)的余銀,固定解交戶部,內(nèi)務(wù)府用項(xiàng)不敷,可向戶部請(qǐng)款,在“盈余”項(xiàng)下領(lǐng)發(fā)。各稅關(guān)、鹽政衙門(mén)陸續(xù)清出歸公之各項(xiàng)耗羨、陋規(guī),成為各衙門(mén)合法“公費(fèi)”,公費(fèi)內(nèi)所余,徑解內(nèi)庫(kù)。
雍正一朝,隨著財(cái)政清查的逐步推進(jìn),各處耗羨、陋規(guī)基本處在隨時(shí)奏報(bào),隨時(shí)厘剔或歸公的狀態(tài),各衙門(mén)公費(fèi)并無(wú)一定額數(shù)。為保證衙門(mén)辦公經(jīng)費(fèi)充足,以免再生法外苛索,在雍正年間,中央對(duì)公費(fèi)使用的監(jiān)管相對(duì)寬松,公費(fèi)盈余年有年無(wú),奏銷(xiāo)起解并未制度化,彼時(shí)這筆款項(xiàng)挹注內(nèi)庫(kù)的力度尚不太大。在關(guān)稅、鹽課為主的商業(yè)稅分配方面,皇室財(cái)政還未完全與國(guó)家財(cái)政切割,真正意義上的“府、部”(內(nèi)務(wù)府、戶部)財(cái)權(quán)分立,到乾隆年間才完成。
公費(fèi)奏銷(xiāo):皇室財(cái)政獨(dú)立的完成及實(shí)效
乾隆朝前期,隨各稅關(guān)、鹽區(qū)主管官員的調(diào)整,皇帝著意將關(guān)稅、鹽課額外盈余的歸屬,在府、部之間進(jìn)行清晰的劃分。一方面,不差內(nèi)務(wù)府屬官的各省關(guān),稅銀不再起解內(nèi)庫(kù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),至少有揚(yáng)州關(guān)、蕪湖關(guān)、湖口關(guān)、贛關(guān)、太平關(guān)等幾處曾有羨余經(jīng)部轉(zhuǎn)解內(nèi)庫(kù)的稅關(guān),停解庫(kù)款。另一方面,專(zhuān)差內(nèi)府屬員的稅關(guān)、鹽務(wù)衙門(mén),除額定正、盈關(guān)稅,正、雜鹽課依例解交戶部外,額外稅款作為外任包衣關(guān)差之“公費(fèi)”,專(zhuān)案報(bào)內(nèi)務(wù)府奏銷(xiāo)。
乾隆朝中期,各色辦公專(zhuān)款亦逐漸定額化,收支由內(nèi)務(wù)府嚴(yán)格監(jiān)管,公費(fèi)盈余按期起解,成為內(nèi)務(wù)府穩(wěn)定且充沛的收入來(lái)源。據(jù)乾隆三十四年總管內(nèi)務(wù)府大臣上呈清單及該年各衙門(mén)奏銷(xiāo)折件統(tǒng)計(jì),蘇州、江寧織造,兩淮、長(zhǎng)蘆、河?xùn)|鹽政,及粵海關(guān)、鳳陽(yáng)關(guān)、九江關(guān)、淮安關(guān)、山海關(guān)、潘桃口、右翼稅關(guān),每年例解內(nèi)庫(kù)款項(xiàng)總計(jì)67項(xiàng),該年解庫(kù)銀數(shù)約合2405183余兩(《宮中朱批奏折·財(cái)政類(lèi)》)。至此,內(nèi)務(wù)府對(duì)關(guān)稅、鹽課“額外”稅款的汲取,已經(jīng)形成一套條理清晰的計(jì)征和監(jiān)管制度,國(guó)家財(cái)政與皇室財(cái)政在關(guān)稅、鹽課領(lǐng)域的財(cái)用分配基本告成。
乾隆以降,富有效率的皇室財(cái)政收入體系建成,促使關(guān)稅、鹽課領(lǐng)域的財(cái)用資源迅速向中央集中,這套體系在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成熟運(yùn)轉(zhuǎn),此后也逐漸變得僵化。嘉道年間,隨包衣稅差養(yǎng)廉、辦差銀款的一再撙節(jié),官差辦公實(shí)已無(wú)項(xiàng)可支,不得不重蹈法外私征的覆轍,所謂“公費(fèi)”事實(shí)上已經(jīng)成為加派的遮羞布。關(guān)稅重征,稅率上漲,鹽商運(yùn)銷(xiāo)成本提高,鹽引壅滯。定額化的奏銷(xiāo)制度,造就了嘉道以降關(guān)稅、鹽稅稅款分配上的表面穩(wěn)定,也帶來(lái)稅款征收領(lǐng)域的亂象叢生。18世紀(jì)后期至19世紀(jì),皇室財(cái)政收入制度的僵化,致使其主要收入來(lái)源與稅收基礎(chǔ)之間的關(guān)系已然十分脆弱。
太平軍興后,內(nèi)庫(kù)財(cái)源受到直接沖擊,此前建立的相對(duì)獨(dú)立的皇室財(cái)政收入體系崩潰。咸同年間,內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)緊張,內(nèi)帑開(kāi)始侵蝕國(guó)課,各省地丁、雜稅,常關(guān)、洋關(guān)正項(xiàng)稅收以及鹽厘、貨厘成為皇帑開(kāi)源的新目標(biāo)。內(nèi)庫(kù)與部庫(kù)爭(zhēng)利,加重了清季財(cái)政危機(jī)。
就制度層面而言,清代財(cái)政體系存在明晰的家國(guó)二元格局,皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政在乾隆以降完成劃分,府、部財(cái)權(quán)分立,收支各有規(guī)章,互不關(guān)礙;然實(shí)際運(yùn)作層面,在中央集權(quán)、家國(guó)一體的政治形態(tài)下,王朝財(cái)政體制很難實(shí)現(xiàn)公私分明。有清一代,在商稅分配領(lǐng)域,皇室財(cái)政收入體系的建立與成熟運(yùn)作,極大地提高了內(nèi)府汲取財(cái)政資源的能力,可謂皇權(quán)伸張的表征。然而,皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政切割的制度設(shè)計(jì),并不能有效限制皇室消費(fèi),也無(wú)法達(dá)到財(cái)用資源合理再分配的效果,反而成為皇帑開(kāi)源的手段,最終走向了制度設(shè)計(jì)初衷的反面。
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