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數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際治理

發(fā)布時(shí)間:2023-05-06 09:51:00來源: 光明網(wǎng)-《光明日?qǐng)?bào)》

  作者:劉影(北京理工大學(xué)法學(xué)院助理教授)

  雖然海量數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)與開放共享在技術(shù)上可以實(shí)現(xiàn),但是數(shù)據(jù)要素的跨國境流動(dòng)對(duì)國際利益分配格局、國家安全與網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)主權(quán)以及個(gè)人隱私等諸多方面的深刻影響尚難估量。各國價(jià)值立場(chǎng)不同、技術(shù)規(guī)制也不同,這成為全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則形成過程中的最大變量。積極參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際治理已成為當(dāng)下的迫切議題。

  凝聚國際數(shù)據(jù)合作共識(shí),需要不同國家和地區(qū)全面增進(jìn)理解信任和價(jià)值認(rèn)同。

  數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際治理現(xiàn)狀

  目前,數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際治理格局主要以世貿(mào)規(guī)則與多、雙邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等“硬法”規(guī)制為主,國際組織出臺(tái)的“軟法”約束為輔,呈現(xiàn)出立體化、多層次、碎片式的規(guī)制特征。

  在各國國內(nèi)治理層面上,截至目前,70多個(gè)國家或地區(qū),都對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行了不同程度的限制。2019年,上海社會(huì)科學(xué)院互聯(lián)網(wǎng)研究中心在網(wǎng)絡(luò)安全生態(tài)峰會(huì)上發(fā)布《全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策與中國戰(zhàn)略研究報(bào)告》。報(bào)告以美國、歐盟、俄羅斯為例,將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的模式劃分為進(jìn)取型、規(guī)制型和出境限制型三類。實(shí)際上,任何一種劃分方式的本質(zhì)都可理解為各國基于產(chǎn)業(yè)實(shí)際而做出的數(shù)據(jù)重商主義的選擇。例如,美國表面上倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng),但實(shí)際卻要求自由的“數(shù)據(jù)流入”;歐盟對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)加以規(guī)制,核心訴求卻是“數(shù)據(jù)流出”后的權(quán)益保障。

  在多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則層面上,世貿(mào)組織發(fā)足于1995年,距今已近30年,彼時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)尚處于萌芽階段。作為世貿(mào)組織總體法律框架的一攬子協(xié)定,制定之初主要以傳統(tǒng)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易為前提,其基本框架和主要原則缺少足夠彈性,難以承載數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的需求?,F(xiàn)行世貿(mào)規(guī)則對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制措施缺少一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn),主要將其交由成員國自由裁量。各成員國出于公共政策或國家安全的考慮而對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取不同的限制性措施,這一問題難以在舊有框架下解決。

  主要國家對(duì)如何規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)尚未達(dá)成有效共識(shí),甚至在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定上表現(xiàn)得“政治化”和“陣營化”。在這種情況下,不少國家嘗試通過《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來應(yīng)對(duì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),已有超過180個(gè)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中增設(shè)了包括數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則專門章節(jié)或?qū)iT條款。此外,國家間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作也在蓬勃發(fā)展。例如,《日本-歐盟經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》《墨西哥-歐盟自由貿(mào)易協(xié)定》《美國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定》等協(xié)定均已生效。

  在國際組織層面上。近年來,國際組織出臺(tái)了多部推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際合作的推薦性“軟法”。例如,2013年,經(jīng)合組織發(fā)布《關(guān)于隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》,規(guī)定推薦成員國要遵守的最低規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),經(jīng)合組織理事會(huì)還提議,應(yīng)充分考慮到數(shù)據(jù)本身的精微性和其它特性。再如,2018年,歐洲理事會(huì)修訂了1981年出臺(tái)的《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理的個(gè)人保護(hù)公約》(也稱108號(hào)公約),其中第14條對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題給予充分回應(yīng),即成員國不得以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為目的限制數(shù)據(jù)流動(dòng)。

  數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則平臺(tái)呼之欲出

  世貿(mào)組織理應(yīng)充當(dāng)打造全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的最佳平臺(tái)。一方面,世貿(mào)組織仍然是當(dāng)下最權(quán)威、最成熟的多邊國際貿(mào)易組織,比起“另起爐灶”,在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)性數(shù)字規(guī)則創(chuàng)新更具可操作性,也更容易獲得大多數(shù)國家的認(rèn)可;另一方面,世貿(mào)組織在數(shù)字和電子商務(wù)相關(guān)規(guī)則和判例方面均有前期積累,對(duì)于未來國際規(guī)則的形成具有基礎(chǔ)制度的意義和價(jià)值。特別是,如何確保貿(mào)易規(guī)則與數(shù)字創(chuàng)新同頻共振,已成為當(dāng)前世貿(mào)組織改革的重點(diǎn)內(nèi)容,一個(gè)凝聚最大共識(shí)、尊重各方利益的數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則框架“呼之欲出”。

  近年來,世貿(mào)組織改革成果明顯,電子商務(wù)聯(lián)合聲明倡議即成果之一。2019年1月,76個(gè)世貿(mào)組織成員國在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇年會(huì)上共同發(fā)起電子商務(wù)談判;同年3月,談判正式啟動(dòng);截至2021年8月,共有86個(gè)成員國加入談判;2021年12月14日,作為召集人的澳大利亞、日本和新加坡貿(mào)易部長發(fā)表聯(lián)合聲明:“致力于在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等重要問題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。雖然主要成員國在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制、本地化措施以及是否要求開放源代碼等幾個(gè)方面存在較大分歧,但各方對(duì)于今后形成一個(gè)具有較多共識(shí)、較高水準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則體系,持有樂觀積極的態(tài)度。

  從已有實(shí)踐中探索未來規(guī)則

  如果說世貿(mào)組織改革為數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則制定提供了有利契機(jī)和最佳平臺(tái),那么以CPTPP、RCEP為代表的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在內(nèi)容創(chuàng)新上具有先行先試的探索價(jià)值。充分吸收可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法,對(duì)于未來擘畫一幅開放流動(dòng)、安全可信的全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則圖景至關(guān)重要。

  第一,探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制與各國國內(nèi)法制的合理融合路徑。重點(diǎn)考慮未來全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則將會(huì)對(duì)各國數(shù)據(jù)治理帶來的影響,并在此基礎(chǔ)上劃定一個(gè)大多數(shù)成員國可接受的規(guī)制范疇。就具體劃定方式而言,完全可依照當(dāng)前《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及RCEP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中通過設(shè)定例外條款的方式,賦予各國一定自由裁量權(quán),合理保留成員國“自留地”范疇,以此確保更大范圍、不同規(guī)模的數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體都可分享到全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。

  第二,確保數(shù)據(jù)安全流動(dòng)是國際規(guī)則制定的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)安全、有序地跨國境流動(dòng)是開展國際合作的前提。現(xiàn)行《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條以一般性例外規(guī)定的形式,對(duì)各國符合公共政策或國家安全目的的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制措施給予了一定的正當(dāng)性,其可以理解為是間接性的規(guī)定。期待未來數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則有更具實(shí)效性、更為直接的條款設(shè)計(jì)。同時(shí),如何避免數(shù)據(jù)安全條款的靈活性不被濫用,也是全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定中的難點(diǎn)。

  第三,現(xiàn)有探索很可能成為未來數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的文本基礎(chǔ)。主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在數(shù)字規(guī)則的內(nèi)容設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出一定趨同性。例如,《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》幾乎是整體移植了CPTPP中的電子商務(wù)章節(jié),除數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化措施外,還包括計(jì)算機(jī)相關(guān)設(shè)備的禁止要求以及代碼和算法開放的禁止性規(guī)定等內(nèi)容。盡管RCEP在例外條款設(shè)計(jì)上與CPTPP存在一定差異,但總體架構(gòu)并未發(fā)生過大偏離。特別是,不同區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間也在進(jìn)一步尋求更大內(nèi)容共識(shí),這會(huì)進(jìn)一步加速現(xiàn)有雙、多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的達(dá)成合意。

  在溝通與交流中形成合作共識(shí)

  數(shù)字創(chuàng)新日新月異,一步遲則步步遲??紤]到當(dāng)下數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際治理態(tài)勢(shì),以及世貿(mào)組織改革進(jìn)程和步伐等不確定性因素,有必要探索更多元、更豐富、更有彈性的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國際合作推進(jìn)路徑。

  國際上對(duì)于能夠有效支撐自由、開放且安全的互聯(lián)網(wǎng)以及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)治理、隱私和服務(wù)器安全等公共政策問題,尚未形成共識(shí)。在此背景下,很難對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制方式形成國際合意。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)構(gòu)建一個(gè)國際規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)制,確保大多數(shù)國家在關(guān)系到各國公共政策的問題上,進(jìn)行有效率的溝通對(duì)話,以此強(qiáng)化各國和地區(qū)間的理解和信任。如何在更大范圍的國家間實(shí)現(xiàn)信息交換和溝通對(duì)話,還需深度破題。

  未來全球數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則,并不局限于以往主權(quán)國家的框架,還需要同IEEE(電氣與電子工程師協(xié)會(huì))、IETF(國際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組)、W3C(萬維網(wǎng)聯(lián)盟)等國際組織開展協(xié)同治理。特別在能夠左右高水平科學(xué)技術(shù)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器安全領(lǐng)域,同政府強(qiáng)制性規(guī)制路徑相比,自主規(guī)制路徑或協(xié)同規(guī)制等自主治理手段反而更加有效。但是,數(shù)字相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定往往是跨領(lǐng)域的,通常作為復(fù)雜產(chǎn)品的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)而呈現(xiàn)。除參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定外,同樣值得認(rèn)真對(duì)待的是,應(yīng)持續(xù)性跟蹤國際標(biāo)準(zhǔn)制定組織的治理改進(jìn)和表決過程。

  未來數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則的努力方向是尋求各國法制對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制基準(zhǔn)點(diǎn)的全球通解。但是,考慮到現(xiàn)實(shí)可行性,歐盟一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例中的充分性認(rèn)定——一種不以各國法制調(diào)和為前提,只要實(shí)現(xiàn)等同性標(biāo)準(zhǔn)即可的橋接機(jī)制,對(duì)于漸進(jìn)性達(dá)成有限范圍內(nèi)國家或地區(qū)間的數(shù)據(jù)法制調(diào)和目標(biāo),并將局部性成果拓展為全球規(guī)則的做法具有非常重要的參照意義。

   ?。ū疚南祰疑缈苹鹬卮箜?xiàng)目“新形勢(shì)下我國參與知識(shí)產(chǎn)權(quán)全球治理的戰(zhàn)略研究”〔21&ZD164〕的階段性成果)

(責(zé)編:李雅妮)

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